แถลงผลจับตา 3 ปี กสทช. เสียงสะท้อนและข้อเสนอในการปรับปรุง

Fri, 2014-07-25 17:06

21 ก.ค. 2557 โครงการวิเคราะห์และติดตามร่างกฎหมาย (Thai Law Watch) ร่วมกับโครงการติดตามนโยบายสื่อและโทรคมนาคม (NBTC Policy Watch) จัดแถลงรายงานวิเคราะห์บทบัญญัติว่าด้วยธรรมาภิบาลใน พ.ร.บ.องค์กรจัดสรรคลื่นความถี่และกำกับการประกอบกิจการวิทยุกระจายเสียง วิทยุโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคม พ.ศ. 2553 และข้อเสนอในการปรับปรุง

ในเวทีเดียวกันนี้ ยังมีการเสวนา '3 ปี กสทช.: ความฝัน ความเป็นจริง และการปฏิรูปกฎกติกา' โดยมี นพ.ประวิทย์ ลี่สถาพรวงศา คณะกรรมการกิจการกระจายเสียง กิจการโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคมแห่งชาติ (กสทช.) ด้านกิจการโทรคมนาคม, ผศ.ดร.ธวัชชัย จิตรภาษ์นันท์ กสทช. ด้านกิจการกระจายเสียง และกิจการโทรทัศน์, ผศ.ดร.พิรงรอง รามสูต คณะนิเทศศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย, และประสงค์ เลิศรัตนวิสุทธิ์ สถาบันอิศรา มูลนิธิพัฒนาสื่อมวลชนแห่งประเทศไทย ร่วมอภิปราย ผศ.ปกป้อง จันวิทย์ ดำเนินรายการ ณ ห้องประชุม 101 คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ท่าพระจันทร์

วรพจน์ วงศ์กิจรุ่งเรือง คณะสังคมวิทยาและมานุษยวิทยา ม.ธรรมศาสตร์ นักวิจัยประจำโครงการ NBTC Policy Watch เปิดเผยถึงรายงานวิเคราะห์บทบัญญัติฯ ว่า พ.ร.บ.องค์กรจัดสรรคลื่นความถี่ฯ มีข้อกำหนดด้านธรรมาภิบาลที่ดีระดับหนึ่ง เช่น กำหนดให้เปิดเผยข้อมูลสำคัญภายในระยะเวลาที่กำหนด เปิดให้มีการรับฟังความคิดเห็นสาธารณะ รวมถึงสร้างกลไกตรวจสอบจากทั้งภายในและภายนอกองค์กร

ทว่าจากการดำเนินงานที่ผ่านมาของ กสทช. แสดงให้เห็นถึงช่องโหว่จากการตีความ บังคับใช้ และการออกแบบเชิงโครงสร้างที่ส่งผลกระทบต่อระบบธรรมาภิบาล อาทิ การเผยแพร่ข้อมูลข่าวสารล่าช้าหรือไม่เผยแพร่เลย การกำหนดนโยบายผ่านอนุกรรมการที่คัดเลือกจากระบบโควต้ามากกว่าคุณสมบัติ การรับฟังความคิดเห็นขาดการมีส่วนร่วมอย่างแท้จริง กลไกจัดการเรื่องร้องเรียนเป็นไปอย่างล่าช้า การใช้งบประมาณที่ขาดประสิทธิภาพและความโปร่งใส เป็นต้น

นักวิจัยประจำโครงการ NBTC Policy Watch กล่าวว่า ปัญหาธรรมาภิบาลของ กสทช. จากการสัมภาษณ์ผู้เชี่ยวชาญที่เกี่ยวข้อง และเปรียบเทียบกับกฎหมายที่คล้ายคลึงกัน สามารถจำแนกได้ 5 ประเด็นหลัก พร้อมเสนอข้อเสนอแนะ ดังนี้

1. ด้านการเปิดเผยข้อมูลข่าวสาร กสทช. และสำนักงาน กสทช. ไม่เปิดเผยข้อมูลตามที่กำหนดไว้ในกฎหมาย หรือเปิดเผยไม่ทันตามเวลาที่กำหนด เช่น รายงานการประชุม ผลการศึกษาที่ว่าจ้างหน่วยงานภายนอกให้จัดทำ

ดังนั้น กฎหมายควรกำหนดระยะเวลาในการเผยแพร่ข้อมูลสำคัญให้ชัดเจน พร้อมทั้งเพิ่มบทลงโทษในกรณีที่ไม่ปฏิบัติตาม โดยถือเป็นการละเว้นการปฏิบัติหน้าที่ ตามมาตรา 157 ในประมวลกฎหมายอาญา และบัญญัติให้ กสทช. และสำนักงาน กสทช. เป็นหน่วยงานอิสระใน พ.ร.บ.ข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540

2. ด้านการกำหนดนโยบาย ที่ผ่านมาใช้ระบบโควต้าในการแต่งตั้งอนุกรรมการเพื่อเสนอความเห็นเชิงนโยบาย ในกรณีนี้ กฎหมายควรกำหนดให้ กสทช. คำนึงถึงความรู้ความเชี่ยวชาญ และเปิดเผยคุณสมบัติของคณะอนุกรรมการ นอกจากนี้ กสทช. ยังได้จ้างหน่วยงานภายนอกผลิตงานศึกษาจำนวนมาก แต่กลับไม่มีการอ้างอิงงานศึกษาในกระบวนการกำหนดนโยบายเท่าที่ควร ดังนั้น ควรให้กฎหมายกำหนดให้ กสทช. ต้องทำการศึกษาวิจัย และศึกษาผลกระทบจากการกำกับดูแล (Regulatory impact assessment) เพื่อใช้อ้างอิงในการตัดสินใจ รวมถึงต้องเผยแพร่ผลการศึกษาก่อนกระบวนการรับฟังความคิดเห็น

3. ด้านการรับเรื่องร้องเรียนและคุ้มครองผู้บริโภค กสทช. ไม่สามารถจัดการเรื่องร้องเรียนให้เสร็จภายใน 30 วัน ตามที่กำหนดไว้ในกฎหมาย การจัดการยังมีลักษณะตัดสินเป็นกรณี ขาดการยกระดับเรื่องร้องเรียนให้มีการบังคับใช้เป็นการทั่วไป รวมถึงอนุกรรมการด้านผู้บริโภคตั้งตามระบบโควต้า

ควรกำหนดให้มีการตั้งสำนักงานคุ้มครองผู้บริโภคในกิจการโทรคมนาคม กิจการกระจายเสียง และกิจการโทรทัศน์ เป็นหน่วยงานอิสระแทนอนุกรรมการด้านผู้บริโภค ทำหน้าที่รับและจัดการเรื่องร้องเรียนที่ไม่เกี่ยวข้องกับเนื้อหา พร้อมนำเสนอคำตัดสินและความเห็นให้สำนักงาน กสทช. ดำเนินการต่อ เสนอเรื่องร้องเรียนที่มีการตัดสินเป็นมาตรฐานแล้วและควรถูกบังคับใช้เป็นการทั่วไปให้ กสทช. เพื่อพัฒนาเป็นประกาศ และถือเป็นผู้เสียหายที่สามารถฟ้องร้อง หรือยื่นให้มีการสอบสวนไปยังองค์กรตรวจสอบภายนอกแทนผู้บริโภคได้ รวมทั้งควรจัดตั้งคณะกรรมการด้านเนื้อหา (Content Board) ที่เป็นอิสระ สำหรับพิจารณาเรื่องร้องเรียนเกี่ยวกับเนื้อหา และจัดทำประกาศกำกับดูแลเนื้อหาและผังรายการให้ กสทช.

ทั้งนี้ ที่มาของหน่วยงานทั้งสองควรให้องค์กรภายนอกที่เกี่ยวข้องเป็นผู้คัดเลือกกรรมการ เช่น องค์กรอิสระเพื่อคุ้มครองผู้บริโภคตามรัฐธรรมนูญ หรือหน่วยงานคุ้มครองผู้บริโภคอื่น ๆ เป็นผู้สรรหาคณะกรรมการด้านผู้บริโภค ด้านสมามคมวิชาชีพ มูลนิธิด้านการพัฒนาเด็ก ตัวแทนจากคณะนิเทศศาสตร์ เป็นผู้สรรหาคณะกรรมการด้านเนื้อหา เป็นต้น ขณะที่ที่มาของรายได้ต้องเป็นอิสระจากการควบคุมของ กสทช. โดยอาจใช้เงินจัดสรรที่กำหนดไว้ล่วงหน้าแทน

4. ด้านการใช้งบประมาณ หนึ่งในปัญหาหลักของ พ.ร.บ.องค์กรจัดสรรคลื่นความถี่ฯ คือ การให้อำนาจสำนักงาน กสทช. ในการจัดทำงบประมาณประจำปี และให้ กสทช. มีอำนาจในการอนุมัติงบ ซึ่งทั้งสองฝ่ายทำงานเป็นเนื้อเดียวกันมากกว่าตรวจสอบกัน

ดังนั้น กฎหมายควรปรับแก้ให้งบประมาณต้องผ่านกระบวนการตามกฎหมายว่าด้วยวิธีการงบประมาณ ผ่านการตรวจสอบและอนุมัติจากรัฐสภา และให้องค์กรภายนอกที่ชำนาญการด้านงบประมาณตรวจสอบให้ความเห็นการใช้งบประมาณอย่างมีประสิทธิภาพ

นอกจากนี้ควรปรับลดที่มาของรายได้ของ กสทช. ไม่ให้มากเกินไป เช่น ลดค่าธรรมเนียมใบอนุญาตประกอบกิจการจาก 2% เหลือไม่เกิน 1% และให้รายได้จากค่าธรรมเนียมเลขหมายส่งเข้าคลังโดยตรง เนื่องจากสำนักงาน กสทช. มีแนวโน้มตั้งงบประมาณใกล้เคียงกับรายได้ โดยขาดการตรวจสอบประสิทธิภาพการใช้งบประมาณ

5. ด้านกลไกการตรวจสอบจากภายในและภายนอก ที่ผ่านมาปัญาที่เกิดขึ้น คือ การตีความสถานะของ กสทช. ทำให้ขอบเขตอำนาจขององค์กรตรวจสอบคลอบคลุมไปไม่ถึง การออกแบบกฎหมายให้สิทธิ์ กสทช. มีอิทธิพลต่อการทำงานขององค์กรตรวจสอบ เช่น มีอำนาจในการจัดสรรงบประมาณหรือแต่งตั้งกรรมการ เป็นต้น

กฎหมายควรแก้ไขให้ ครม. เป็นผู้ออก พ.ร.ก.กำหนดรายได้และค่าใช้จ่ายของคณะกรรมการติดตามและประเมินผลการปฏิบัติงาน (กตป.) แทนการจัดสรรงบประมาณโดย กสทช. และกำหนดให้สำนักงานตรวจเงินแผ่นดิน (สตง.) มีอำนาจเปิดเผยรายงานการตรวจสอบบัญชีโดยตรง รวมถึงกำหนดให้ กสทช. และสำนักงาน กสทช. เป็นเจ้าพนักงานภายใต้อำนาจในกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญ ว่าด้วยผู้ตรวจการแผ่นดิน และให้ผู้ตรวจการแผ่นดินมีอำนาจสอบสวน และเป็นหน่วยงานยื่นฟ้องแทนผู้ได้รับผลกระทบได้

ส่วนการประมูลคลื่นความถี่ นักวิจัย NBTC Policy Watch เห็นว่า ในกิจการโทรคมนาคมวิธีการประมูลน่าจะเป็นวิธีที่โปร่งใส สะท้อนราคาตลาด ส่วนในกิจการกระจายเสียง และกิจการโทรทัศน์อาจต้องเลือกใช้วิธีตามธรรมชาติของแต่ละสื่อ เช่น กลุ่มธุรกิจใช้วิธีประมูล ส่วนกลุ่มสื่อสาธารณะใช้วิธีประกวดคุณสมบัติ เป็นต้น

เมื่อถูกถามถึงบทบาทของ NBTC Policy Watch วรพจน์ กล่าวว่า NBTC Policy Watch จะยังคงทำหน้าที่วิพากษ์วิจารณ์นโยบายที่เกี่ยวข้อง เช่น ประกาศ คสช. เลื่อนประมูลคลื่น 1800 MHz และ 900 MHz ออกไป โดยวิพากษ์ในเชิงผลกระทบที่เกิดขึ้น

"การเลื่อนประมูลคลื่นความถี่ออกไป ทำให้ระบบโทรคมนาคมไม่เปลี่ยนผ่านไปสู่ระบบใบอนุญาต ซึ่งก็เป็นปัญหาหนึ่ง คลื่น 1800 MHz มีมูลค่าทางเศรษฐกิจสูง นำมาให้บริการ 4G ได้ ต้องล่าช้าออกไปจะก่อให้เกิดความเสียหายแค่ไหน และเมื่อไหร่ประเทศไทยถึงจะได้เปลี่ยนผ่านไปสู่ระบบใหม่ ส่วนนี้น่าจะเป็นระดับที่วิพากษ์วิจารณ์ได้" นักวิจัย NBTC Policy Watch กล่าว

ขณะที่ นพ.ประวิทย์ ลี่สถาพรวงศา แสดงความเห็นว่า การแก้กฎหมายไม่ใช่เครื่องมือเดียวในการปฏิรูป แต่จะต้องอาศัยการลงมือทำอย่างจริงจัง เปิดโอกาสให้มีส่วนร่วมและวางระบบที่ดี สามารถกำจัดคนที่ไม่ทำงานหรือฉ้อฉลออกไปได้ง่าย รวมถึงวางระบบตรวจสอบถ่วงดุลอำนาจให้มีประสิทธิภาพ ก่อให้เกิดการแข่งขันอย่างเสรีและเป็นธรรม

ทั้งนี้ กระบวนการแก้ไขกฎหมายจะต้องมีธรรมาภิบาล และไม่สามารถหลีกเลี่ยงการมีส่วนร่วมทางสังคมได้ถ้าต้องการให้คนไทยได้ประโชน์จากกฎหมาย ควรรับฟังความเห็นจากทุกฝ่ายอย่างเปิดกว้าง ไม่ผูกขาดหรือกีดกันกลุ่มใดกลุ่มหนึ่ง

อย่างไรก็ตาม นพ.ประวิทย์เห็นด้วยกับข้อเสนอของ NBTC Policy Watch ที่จะให้มีคณะกรรมการตรวจสอบที่เป็นอิสระ แต่ต้องไม่ละเลยเรื่องการถ่วงดุลอำนาจ กสทช. แต่ละคนมีสิทธิให้ความเห็นต่อสาธารณะ และควรลดขนาดองค์กรให้เล็กลง เน้นประสิทธิภาพในการทำงานมากขึ้น

นพ.ประวิทย์ ย้ำว่า ในสถานการณ์ปัจจุบัน การปฎิรูปต้องอาศัยความคงเส้นคงวาในการให้ความเห็นที่สำคัญจากทุกฝ่าย ถ้าให้ความเห็นที่ถูกต้อง จะสามารถขับเคลื่อนประเทศได้ถูกทาง

ส่วนความเห็นต่อการประมูลคลื่นความถี่ กสทช. ด้านกิจการโทรคมนาคม กล่าวว่า การประมูลเป็นวิธีการจัดสรรคลื่นความถี่ที่ดีที่สุด ไม่ใช่วิธีที่ได้รายได้สูงสุด แต่เป็นวิธีจัดสรรคลื่นให้แก่ผู้ที่ใช้คลื่นได้มีประสิทธิภาพสูงสุด โดยผู้ที่ประมูลคลื่นได้ควรต้องเป็นผู้ดำเนินการเอง และเร่งวางโครงข่ายให้ครอบคลุม

ด้าน ผศ.ดร.ธวัชชัย จิตรภาษ์นันท์ กสทช. ด้านกิจการกระจายเสียงและกิจการโทรทัศน์ กล่าวว่า กระบวนการสรรหา กสทช. ก็มีความสำคัญเช่นกัน กสทช. ควรต้องเป็นผู้มีควารู้ความเชี่ยวชาญ คิดวิเคราะห์ในเชิงปรัชญา เข้าใจถึงปัญหาและผลกระทบเป็นอย่างดี รวมถึงมีกระบวนการคัดบุคคลที่ก่อให้เกิดปัญหาออกจากองค์ด้วย ส่วนการตรวจสอบ ควรให้องค์กรอิสระหรือสถาบันการศึกษาที่ไม่มีความขัดแย้งด้านผลประโยชน์เป็นผู้ตรวจสอบ

กสทช. ด้านกิจการกระจายเสียง และกิจการโทรทัศน์ แสดงความเห็นเรื่องการประมูลคลื่นความถี่ว่า การประมูลเหมาะที่จะใช้กับกลุ่มธุรกิจ เพื่อให้ได้ผู้เล่นที่มีความพร้อมมากที่สุด ถ้าหากใช้ระบบประกวดคุณสมบัติจำเป็นต้องระวังเรื่องความโปร่งใส และการกำกับดูแลที่อ่อนแอ ระบบประกวดคุณสมบัติจึงเหมาะที่จะนำไปใช้กับช่องทีวีสาธารณะมากกว่า

ด้านประสงค์ เลิศรัตนวิสุทธิ์ เห็นว่า การแก้กฎหมายไม่ใช่ทางแก้ปัญหา เพราะกฎหมายมักจะแพ้คนหน้าด้าน กสทช. ก็เป็นองค์ที่มีความซับซ้อน กรรมการทั้ง 11 คนต่างก็เป็นตัวแทนของกลุ่มผลประโยชน์ ซึ่งการทำงานในรูปแบบกรรมการในประเทศไทยมักจะล้มเหลว เพราะมีผลประโยชน์ส่วนตัวมาเกี่ยวข้อง

นอกจากนี้การตรวจสอบควบคุมหลายชั้น ทำให้มุ่งความสนใจอยู่แค่ กสทช. ปฏิบัติตามระเบียบหรือไม่ ซึ่งอาจละเลยเนื้อหางานว่าเป็นประโยชน์ต่อประชาชนมากน้อยเพียงใด

ปัญหาของ กสทช. ยังรวมถึงคณะกรรมการที่ควรทำงานสอดคล้องกันกลับมีความขัดแย้งกัน ดังนั้น ในเรื่องที่มีความสอดคล้องกันอาจตั้งให้อยู่ในความดูแลของคณะกรรมการชุดเดียว และการจัดสรรเงินกองทุนของ กสทช. ขาดความโปร่งใส โดยเฉพาะกรณีลิขสิทธิ์การถ่ายทอดสดฟุตบอลโลก 2014 จำนวน 427 ล้านบาท

กระบวนการร้องเรียนที่ต้องให้ผู้เสียหายเป็นผู้ร้องโดยตรง เป็นอีกประเด็นที่ควรแก้ไข เพราะบางเรื่องเกี่ยวข้องกับประโยชน์สาธารณะ กสทช. ควรเข้ามาดูแลโดยไม่จำเป็นต้องมีผู้ร้อง ส่วนข้อร้องเรียนด้านเนื้อหาควรส่งให้สมาคมวิชาชีพเป็นผู้พิจารณา

ขณะที่ ผศ.ดร.พิรงรอง รามสูต ตั้งข้อสังเกตว่า งบประมาณของ กสทช. สามารถบริหารจัดการได้เบ็ดเสร็จ องค์กรตรวจสอบเองก็ยังต้องอาศัยทรัพยากรขององค์กรที่ถูกตรวจสอบ ส่วนงบประชาสัมพันธ์ ใช้วิธีกลบข่าวร้ายขยายข่าวดี เน้นสร้างภาพลักษณ์เป็นหลัก แต่ยังไม่ได้เน้นสื่อสารเพื่อทำความเข้าใจ เช่นเดียวกับการใช้งบประมาณจำนวนมาก ว่าจ้างให้หน่วยงานภายนอกทำการศึกษาวิจัย แต่กลับไม่ได้รับการเผยแพร่ ประการสำคัญคือขาดการศึกษาผลกระทบอันเกิดจากกฎหมายหรือประกาศที่ออกโดย กสทช.

นอกจากนี้ กสทช. ยังขาดนวัตรกรรมในการกำกับดูแล ที่ใช้อยู่ปัจจุบันเป็นแนวทางตั้งแต่ปี 2535 มีลักษณะของการกำกับดูแลแบบทหารซึ่งแทนที่ กสทช. จะต้องคอยทำหน้าที่ควบคุมในทุกกระบวนการ ควรออกเป็นเงื่อนไขในการให้ใบอนุญาตตั้งแต่ต้น เพื่อป้องกันปัญหาผู้ประกอบการตีความผิดวัตถุประสงค์

ทั้งนี้ ผศ.ดร.พิรงรอง มองว่า ปัญหาด้านความโปร่งใส หรือความขัดแย้งระหว่างอนุกรรมการที่ข่ายงานทับซ้อนกัน เป็นผลมาจากลักษณะส่วนบุคคลที่ส่งผลต่อการทำหน้าที่ภายในองค์กร รวมถึงประเทศไทยไม่เคยมีนโยบายทางการสื่อสารมาก่อน ซึ่งนโยบายนี้ควรเกิดจากการสังเคราะห์ร่วมกันของหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง