iLaw: เปิดร่าง พ.ร.บ.ยุทธศาสตร์ชาติ เป็น คปป. ซ่อนรูปหรือไม่?

Thu, 2016-02-25 14:53

โครงการอินเทอร์เน็ตเพื่อกฎหมายประชาชน (iLaw)

ร่าง พ.ร.บ.ยุทธศาสตร์ชาติเป็นที่พูดถึงอย่างกว้างขวางในช่วงสัปดาห์ที่ผ่านมา เนื่องจากร่างกฎหมายฉบับนี้เพิ่งผ่านความเห็นชอบจากสภาขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศ (สปท.) เมื่อวันที่ 16 กุมภาพันธ์ 2559 ก่อนหน้านี้สภาปฏิรูปแห่งชาติ (สปช.) ได้เห็นชอบร่าง พ.ร.บ.ดังกล่าว และได้ส่งให้คณะรัฐมนตรีพิจารณามาครั้งหนึ่งแล้ว ต่อมา สปท. นำกลับมาทบทวนและปรับปรุงใหม่ ขณะนี้กำลังจะส่งให้คณะรัฐมนตรีเห็นชอบในเดือนมีนาคม-เมษายน หลังจากนั้นก็จะส่งให้สภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) พิจารณาเพื่อออกเป็นกฎหมายในช่วงเดือนพฤษภาคม-ตุลาคม และถ้าทุกอย่างเป็นไปตามขั้นตอนที่วางไว้ช่วงปลายปีจะมีการสรรหาคณะกรรมการยุทธศาสตร์ชาติ

"แผนยุทธศาสตร์ชาติ" ถูกบัญญัติไว้ในร่างรัฐธรรมนูญฉบับของมีชัย ฤชุพันธุ์ ในมาตรา 61 ระบุว่า รัฐพึงจัดให้มียุทธศาสตร์ชาติเป็นเป้าหมายการพัฒนาประเทศและเป็นกรอบในการจัดทำแผนต่างๆ ให้สอดคล้องและบูรณาการกันเพื่อไปสู่เป้าหมายดังกล่าว

และในมาตรา 263 กำหนดให้คณะรัฐมนตรีจัดให้มีกฎหมายตามมาตรา 61 ให้แล้วเสร็จภายใน 90 วันนับแต่วันประกาศใช้รัฐธรรมนูญนี้ และดำเนินการจัดทำยุทธศาสตร์ชาติให้แล้วเสร็จภายในหนึ่งปีนับแต่วันประกาศใช้รัฐธรรมนูญนี้

แนวทางของร่างรัฐธรรมนูญใหม่สอดคล้องกับจังหวะที่ สปท. เสนอร่าง พ.ร.บ. ฉบับนี้ขึ้นเพื่อกำหนดยุทธศาสตร์ชาติระยะยาวถึง 20 ปี เพื่อเป็นแม่บทหลักและเป็นกรอบนโยบายในการพัฒนาประเทศ โดยในร่าง พ.ร.บ.นี้ระบุเหตุผลไว้ว่า การพัฒนาประเทศไทยที่ผ่านมาขาดความต่อเนื่อง แผนพัฒนากระจัดกระจายตามรายกระทรวง ขณะที่ประเทศพัฒนาและกำลังพัฒนากว่า 60 ประเทศทั่วโลกต่างก็มียุทธศาสตร์ชาติ
 

   

ยุทธศาสตร์ชาติผูกพันรัฐสภา - ครม. นาน 20 ปี วางกรอบพัฒนาครอบจักรวาล

ร่าง พ.ร.บ.ยุทธศาสตร์ชาติ มีทั้งหมด 5 หมวด 61 มาตรา มีผลบังคับใช้เป็นระยะเวลา 20 ปี และอาจพิจารณาทบทวนทุก 5 ปี หรือเมื่อมีสถานการณ์กระทบต่อวัตถุประสงค์ของยุทธศาสตร์ชาติอย่างเป็นนัยสำคัญ ซึ่งนโยบายและแผนงานต่างๆ ของรัฐสภา คณะรัฐมนตรี รวมทั้งหน่วยงานรัฐต้องอยู่ภายใต้ยุทธศาสตร์ชาติ โดยมีผลผูกพันรัฐสภาและคณะรัฐมนตรีทุกสมัยแม้จะไม่ใช่รัฐสภาหรือคณะรัฐมนตรีที่ให้ความเห็นชอบยุทธศาสตร์ชาติก็ตาม

การจัดทำยุทธศาสตร์ชาติอย่างน้อยต้องมีสาระสำคัญในด้านต่างๆ ดังนี้ ความมั่นคงทางทหาร การเมือง การบริหารราชการแผ่นดิน กฎหมายและกระบวนการยุติธรรม การปกครองท้องถิ่น การศึกษาและการพัฒนาทรัพยากรมนุษย์ เศรษฐกิจ การเกษตร การบริหาร การเงิน การคลัง และงบประมาณ พลังงาน ทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม การผังเมือง สาธารณสุข การคมนาคมและเทคโนโลยีการสื่อสาร สังคม ศิลปะ วัฒนธรรม วิทยาศาสตร์ เทคโนโลยีและนวัตกรรม

ไม่ทำตามยุทธศาสตร์ชาติและส่อทุจริต ต้องส่งเรื่องให้ ป.ป.ช.

ในร่าง พ.ร.บ.ฉบับนี้ กำหนดให้มีคณะกรรมการ 2 ชุด ได้แก่ คณะกรรมการยุทธศาสตร์ชาติ และคณะกรรมการบริหารยุทธศาสตร์ชาติ โดยคณะกรรมการยุทธศาสตร์ชาติ จำนวน 25 คน มีวาระการดำรงตำแหน่ง 8 ปี มีนายกรัฐมนตรี ประธานสภาผู้แทนราษฎร และประธานวุฒิสภา เป็นกรรมการโดยตำแหน่ง ส่วนกรรมการอีก 22 คน มาจากการสรรหาผู้ทรงคุณวุฒิ

อำนาจหน้าที่ของคณะกรรมการดังกล่าว ได้แก่ กำหนดแนวทางจัดทำยุทธศาสตร์ชาติ กำหนดแนวทางการจัดสรรงบประมาณและทรัพยากร  รวมไปถึงตรวจสอบการไม่ปฏิบัติตามยุทธศาสตร์ชาติของรัฐสภา คณะรัฐมนตรี องค์กรหรือหน่วยงานของรัฐ และเปิดเผยผลการตรวจสอบต่อสาธารณะ โดยแบ่งออกเป็น 4 กรณี

1. กรณีไม่ดำเนินการตามยุทธศาสตร์ชาติ แต่ยังไม่เกิดความเสียหาย ให้คณะกรรมการแจ้งหน่วยงานนั้นให้ปฏิบัติให้ถูกต้อง

2. กรณีผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองไม่ดำเนินการตามยุทธศาสตร์ชาติ ซึ่งทำให้ประเทศชาติเกิดความเสียหายร้ายแรง แต่ไม่พบการทุจริต ให้คณะกรรมการเสนอวุฒิสภาเพื่อดำเนินการตามรัฐธรรมนูญ

3. กรณีผู้ใดไม่ดำเนินการตามยุทธศาสตร์ชาติ ซึ่งทำให้ประเทศชาติเกิดความเสียหายร้ายแรง แต่ไม่พบการทุจริต ให้คณะกรรมการเสนอคณะรัฐมนตรีดำเนินการต่อไป

4. กรณีไม่ดำเนินการตามยุทธศาสตร์ชาติ ส่อไปในทางทุจริตหรือปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบ ให้คณะกรรมการส่งเรื่องให้คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ป.ป.ช.) ดำเนินการตามกฎหมาย

คณะกรรมการอีกชุดหนึ่งคือ คณะกรรมการบริหารยุทธศาสตร์ชาติ มีจำนวนไม่เกิน 29 คน เป็นกรรมการโดยตำแหน่ง 17 คน ซึ่งมาจากหัวหน้าส่วนราชการต่างๆ เช่น เลขาธิการคณะรัฐมนตรี ผู้อำนวยการสำนักข่าวกรองแห่งชาติ อัยการสูงสุด เสนาธิการทหาร ประธานสภาอุตสาหกรรมแห่งประเทศไทย ผู้แทนประชาชนที่เสนอโดยสภาองค์กรชุมชนจำนวน 2 คน เป็นต้น ส่วนที่เหลือเป็นผู้ทรงคุณวุฒิ 12 คน

คณะกรรมการชุดนี้มีหน้าที่กำกับดูแล ผลักดันให้มีการปฏิบัติตามยุทธศาสตร์ชาติ ติดตาม ตรวจสอบ ประเมินผล และดำเนินการตามมติของคณะกรรมการยุทธศาสตร์ชาติ รวบรวมข้อมูลความเห็น วิเคราะห์ข้อมูลเพื่อประโยชน์ในการพิจารณาทิศทางยุทธศาสตร์ชาติ

ประธาน สนช. - สปท. -ประยุทธ์ นั่งกรรมการยุทธศาตร์ชาติชุดแรก

ที่น่าสนใจคือในระยะเริ่มแรก กำหนดให้คณะกรรมการยุทธศาสตร์ชาติจำนวน 25 คน ประกอบด้วย ประธาน สนช. ประธาน สปท. และนายกรัฐมนตรี เป็นกรรมการโดยตำแหน่ง ส่วนอีก 22 คนที่เหลือ มาจากผู้ทรงคุณวุฒิที่ สนช. สรรหาและคัดเลือก ซึ่งการคัดเลือกกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิต้องทำให้แล้วเสร็จภายใน 30 วัน นับแต่วันที่ พ.ร.บ.มีผลบังคับใช้

อย่างไรก็ตาม เมื่อพ้น 4 ปีนับจากวันที่คณะกรรมการชุดแรกได้รับการโปรดเกล้าฯ ให้กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิจำนวน 11 คน พ้นจากตำแหน่งโดยวิธีการจับสลาก และให้ดำเนินการสรรหากรรมการแทนตำแหน่งที่ว่างตาม พ.ร.บ.ฉบับนี้

ร่าง พ.ร.บ.ฉบับนี้ยังกำหนดให้นำข้อมูลวาระการปฏิรูปและวาระการพัฒนาของ สปช. และ สปท. ซี่งยังดำเนินการไม่แล้วเสร็จ และข้อมูลที่ได้จากการสอบถามความเห็นประชาชนมาประกอบการทำยุทธศาสตร์ชาติ

อยู่เหนือทุกกลไกในประเทศเหมือน ‘คปป.’ ?

มีการเปรียบเทียบว่าคณะกรรมการยุทธศาสตร์ไม่แตกต่างจากคณะกรรมการยุทธศาสตร์การปฏิรูปและการปรองดองแห่งชาติ (คปป.) ที่เคยปรากฏในร่างรัฐธรรมนูญฉบับบวรศักดิ์ อุวรรณโณ และถูกหลายฝ่ายออกมาคัดค้าน เนื่องจากคณะกรรมการทั้งสองชุด มีอำนาจอยู่เหนือทุกกลไกในประเทศ ไม่ว่าจะเป็นรัฐบาล รัฐสภา

โดย คปป. มีจำนวนไม่เกิน 22 คน กรรมการโดยตำแหน่งประกอบด้วย นายกรัฐมนตรี ประธานรัฐสภา ประธานวุฒิสภา ผู้บัญชาการทหารสูงสุด ผู้บัญชาการทหารบก ผู้บัญชาการทหารเรือ ผู้บัญชาการทหารอากาศ และผู้บัญชาการตำรวจแห่งชาติ  ที่เหลือเป็นกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิที่มาจากผู้ที่เคยดำรงตำแหน่งประธานรัฐสภา นายกรัฐมนตรี ประธานศาลฎีกา  และผู้เชี่ยวชาญด้านการปฏิรูปด้านต่างๆ และการสร้างความปรองดอง

คปป.มีหน้าที่ขับเคลื่อนการปฏิรูปโดยการเสนอแนะนโยบาย ดำเนินการเพื่อสร้างความปรองดองและสมานฉันท์ระหว่างคู่ขัดแย้ง และระหว่างประชาชน ที่สำคัญคือ มีหน้าที่กำหนดยุทธศาสตร์การปฏิรูปและการสร้างความปรองดองโดยให้คณะรัฐมนตรีและหน่วยงานรัฐปฏิบัติตาม

คปป.มีวาระ 5 ปี ต่ออายุได้หากผ่านการทำประชามติให้อยู่ต่อ หรือ รัฐสภามีมติเกินกึ่งหนึ่งของสมาชิกทั้งหมดให้อยู่ต่อ แต่ต้องไม่เกิน 5 ปี นับจากวันที่มีมติ

‘คำนูณ’ แย้ง คกก.ยุทธศาสตร์ชาติไม่เหมือน คปป. ด้าน ‘อภิสิทธิ์’ หวั่นร่าง กม.นี้ จุดชนวนขัดแย้ง

คำนูณ สิทธิสมาน โฆษก วิป สปท. ให้สัมภาษณ์ในรายการเจาะลึกทั่วไทย Inside Thailand ว่า ร่างกฎหมายฉบับนี้เป็นเพียงขั้นต้น ยังต้องปรับปรุงอีก และปฏิเสธว่าคณะกรรมการยุทธศาสตร์ชาติแตกต่างจาก คปป. เพราะ คปป. มีอายุ 5 ปี และต่อได้อีกไม่เกิน 5 ปีโดยการทำประชามติ มีหน้าที่หลักคือ ขับเคลื่อนการปฏิรูป การปรองดองและยับยั้งวิกฤติต่างๆ ในสังคม ไม่เกี่ยวกับการทำยุทธศาสตร์ชาติ แต่คณะกรรมการยุทธศาสตร์นี้ จะคงอยู่ตลอดไป ตราบใดที่ พ.ร.บ.ยุทธศาสตร์ชาติยังคงใช้อยู่ โดยกรรมการเปลี่ยนแปลงไปตามวาระ

นอกจากนี้ คปป.ยังประกอบไปด้วยผู้บัญชาการเหล่าทัพ ผู้บัญชาการทหารสูงสุด เป็นกรรมการโดยตำแหน่ง ในขณะที่คณะกรรมการยุทธศาสตร์มีเพียงเสนาธิการทหารเป็นกรรมการบริหารยุทธศาสตร์ชาติเพียงคนเดียว ที่เหลือเป็นระดับปลัดกระทรวง อัยการสูงสุด และหัวหน้าส่วนราชการ

ด้านอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ หัวหน้าพรรคประชาธิปัตย์ รู้สึกแปลกใจที่มีการเร่งออกกฎหมายฉบับนี้ และเห็นว่าการวางยุทธศาสตร์เอาไว้ล่วงหน้า 20 ปี ทั้งที่สังคมโลกเปลี่ยนแปลงไป จะเกิดอะไรขึ้น การแก้ปัญหาบ้านเมืองที่ไร้ทิศทางควรกำหนดเป้าหมายซึ่งสะท้อนอยู่ในหมวดแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐในรัฐธรรมนูญ

อภิสิทธ์ให้ความเห็นอีกว่า แนวคิดแบบนี้เป็นลักษณะของระบบราชการ และยุทธศาสตร์ที่เขียนในร่างกฎหมายนี้ก็ก่อให้เกิดหน้าที่ ซึ่งอาจถูกหยิบยกมาเป็นประเด็นทางการเมืองอีกว่าคนนั้นทำตามยุทธศาสตร์หรือไม่ หรือเป็นการไม่ทำตามรัฐธรรมนูญ จึงเห็นว่าเรื่องนี้สุ่มเสี่ยงต่อการเกิดความขัดแย้งขึ้นอีก

กษิต ภิรมย์ สมาชิก สปท. อภิปรายในการพิจารณาร่าง พ.ร.บ.ฉบับนี้ว่า คณะกรรมการยุทธศาสตร์ชาติมีอำนาจเหนือกว่าฝ่ายบริหาร ที่จะมาจากการเลือกตั้ง ดังนั้นการบอกว่าคณะกรรมการชุดนี้ไม่ใช่ คปป. ซ่อนรูปนั้น เป็นการหลอกตัวเองหรือเปล่า อีกทั้งแผนยุทธศาสตร์ชาติไม่มีอะไรที่เป็นส่วนร่วมของประชาชนเลย หากแต่เป็นการเสริมอาณาจักรของข้าราชการเท่านั้น และหากบอกว่าแผนยุทธศาสตร์ชาติเป็นเพียงกรอบการทำงาน สรุปเป็นแผนหรือกรอบกันแน่ เพราะถ้าเป็นเพียงกรอบคิดว่าไม่ต้องมีก็ได้เพราะโลกเปลี่ยนไปทุกวัน

อย่างไรก็ตาม เมื่อวันที่ 19 กุมภาพันธ์ 2559 สปท. แถลงว่า ได้ปรับปรุงร่าง พ.ร.บ.ดังกล่าวโดย แก้ไขข้อความว่า "ไม่ปฏิบัติตาม" เป็น "ปฏิบัติไม่สอดคล้อง" และมีการตัดมาตรา 10 วรรคสองออก ที่ระบุว่า "ยุทธศาสตร์มีผลผูกพันรัฐสภา และคณะรัฐมนตรีทุกสมัย แม้จะมิใช่รัฐสภา หรือคณะรัฐมนตรีที่เห็นชอบ หรือถือว่าได้ให้ความเห็นชอบยุทธศาสตร์ชาติ" และกำหนดวาระของผู้ทรงคุณวุฒิของคณะกรรมการยุทธศาสตร์ชาติให้ชัดเจนว่าดำรงตำแหน่งเพียงวาระเดียว ส่วนของคณะกรรมการบริหารยุทธศาสตร์ชาติไม่เกิน 2 วาระ