ดร.ยอดพล เทพสิทธา อาจารย์ประจำคณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยนเรศวร
หลังจากที่มีประกาศคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) ฉบับที่ 85/2557 และ 86/2557 เกี่ยวกับการสรรหาสมาชิกสภาท้องถิ่น ซึ่งรวมถึงกรุงเทพมหานคร ขึ้นทดแทนสมาชิกสภาท้องถิ่นที่หมดวาระลง โดยกำหนดให้ใช้วิธีคัดเลือกโดยคณะกรรมการสรรหา และกำหนดให้สมาชิกภาพของสมาชิกสภาท้องถิ่นใดที่เหลืออยู่ไม่ถึงกึ่งหนึ่งของจำนวนสมาชิกสภาทั้งหมดให้สิ้นสุดสภาพลง (อ่านรายละเอียด : ประกาศ คสช. งดเลือกตั้งสภาท้องถิ่น-ให้ใช้วิธีสรรหา-ผู้บริหารให้ปลัดทำแทน)
ประชาไท สัมภาษณ์พิเศษ ดร.ยอดพล เทพสิทธา อาจารย์ประจำคณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยนเรศวร นักวิชาการที่ศึกษาการเมืองการปกครองและกฎหมายปกครองส่วนท้องถิ่น ถึงผลกระทบต่อระบบการเมือง การปกครองท้องถิ่น และมุมมองต่ออนาคตของการมีส่วนร่วมของประชาชน และประชาธิปไตยของส่วนท้องถิ่นหลังมีประกาศ คสช.ทั้งสองฉบับ
0000
ประชาไท : จากประกาศ คสช. ที่ระงับการเลือกตั้งในการเมืองท้องถิ่นต่างๆ จะมีผลต่อพัฒนาการทางการเมืองและการกระจายอำนาจ หรือไม่อย่างไร?
ดร.ยอดพล : ประกาศนี้เป็นการยกเลิกการเลือกตั้งสมาชิกที่กำลังจะพ้นวาระ และให้แต่งตั้งเข้าไปเป็นสมาชิกในสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่นแทน โดยตามประกาศมีการกำหนดคุณสมบัติไว้ เช่น กรณีข้าราชการต้องอยู่ในระดับ C8 หรือเทียบเท่า อีกกรณีต้องมีอายุไม่ต่ำกว่า 35 ปีขึ้นไป การศึกษาขั้นต่ำจบการศึกษาในระดับปริญญาตรีขึ้นไป
ประกาศดังกล่าวมันระงับพัฒนาการท้องถิ่นแน่นอน เนื่องจากประกาศยังไม่ชัดเจน ว่าคนที่ได้รับการแต่งตั้งนั้นจะต้องอยู่ในวาระนานเท่าใด โดยถ้าหากยึดตาม พ.ร.บ.องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น จะกำหนดวาระการทำงานของผู้บริหารและสมาชิก 4 ปี แต่การแต่งตั้งนั้นไม่มีกำหนดเวลาแน่นอน สมมติหมดวาระภายในสิ้นปีนี้ แต่ยังไม่มีรัฐธรรมนูญฉบับถาวร เท่ากับว่าคนที่จะได้รับแต่งตั้งจะต้องอยู่ไปอีก 4 ปี หากใช้ตาม พ.ร.บ.องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ปัญหาก็คือผู้บริหารหรือสมาชิกสภา อปท. ที่มาจากการแต่งตั้ง เมื่อมีรัฐธรรมนูญฉบับถาวรแล้วสถานะของเขาจะหมดวาระไปด้วยกฏหมายฉบับไหน แลพการมีผู้แทนท้องถิ่นที่มาจากกระบวนการมีส่วนร่วมนั้นจะมาด้วย วิธีการใด ดังนั้นพัฒนาการของ อปท. จึงไม่มีแน่นอน
รัฐธรรมนูญฉบับปี 50 มาตรา66 และ 67 มีการเขียนถึงการมีส่วนร่วมของท้องถิ่นไว้อย่างชัดเจน คือโครงการที่มีผลกระทบต่อวิถีชีวิตของคนในชุมชน ต้องมีการทำประชาพิจารณ์ของคนในท้องถิ่น หรือกระบวนการที่มีก่อให้เกิดการรับฟังความคิดเห็น แต่กรณี รธน. ฉบับชั่วคราว กลับไม่มีกระบวนนี้ อย่างไรก็ตามกระบวนการดังกล่าวถูกกำหนดไว้ใน รธน. 50 แต่ฏ้ไม่ได้มีการกำหนดในกฏหมายลูก ดังนั้นหลังจากยกเลิก รธน. 50 ไปปัญหาจึงเกิดขึ้น เพราะ สมมติกรณีในท้องถิ่นมีโครงการที่จะเกิดขึ้น ก็จะหมายความว่าเป็นเอกสิทธิ์ของผู้แทนท้องถิ่นที่ได้รับการแต่งตั้งสามารถดำเนินการได้เลย หรือในกรณีท้องถิ่นที่มีปัญหา ยกตัวอย่างเช่น กรณีศาลปกครองเพิกถอนใบอนุญาตของท้องถิ่น ในจังหวัดอุดรธานีกรณีเหมืองแร่โปแตช หากมีการแต่งตั้งผู้บริหารหรือสภาท้องถิ่น ก็สามารถออกใบอนุญาตใหม่ได้ โดยไม่ต้องผ่านกระบวนการรับฟังความคิดเห็น เพราะตัวรัฐธรรมนูญ 50 ถูกตัดไปแล้ว ถึงแม้ชาวบ้านจะออกมาคัดค้าน ก็ไม่สามารถก่อให้เกิดผลต่อทางกฎหมาย เพราะตัว รธน. ถูกตัดออกไปแล้ว
พัฒนาการท้องถิ่นมีผลกระทบแน่นอน เช่น การเลือกตั้งผู้แทนท้องถิ่น ต้องมีการปราศรัยหาเสียง และมีกองเชียร์ของแต่ละฝ่าย เพราะฉะนั้นต้องมีการปราศรัยหาเสียงเพื่อนำเสนอนโยบาย ซึ่งการเมืองท้องถิ่นค่อนข้างสวิงตลอด แต่ประกาศ คสช. ฉบับนี้ตัดการเลือกตั้ง ทำให้เป็นการวางฐานกลุ่มข้าราชการ กลุ่มพ่อค้าพานิชย์ในแต่ละท้องถิ่นที่จะเข้ามาแสวงหาผลประโยชน์จากกิจกรรมท้องถิ่นหรือภารกิจ ซึ่งกิจกรรมต่างๆของ อปท.
โดยที่ชาวบ้าน เดิมที่ผู้ที่เข้ามาเป็นผู้แทนท้องถิ่นไม่ถูกจำกัดการศึกษาขั้นต่ำไว้ เมื่อมีประกาศ คสช. ทำให้มีตัดคนพวกนี้ออกไปเพราะมีการจำกัดวุฒิการศึกษา เช่น สมมติผู้ใหญ่บ้านมีอยากเปลี่ยนสถานะจากที่เป็นตัวแทนของส่วนกลาง ในฐานะองค์กรปกครองส่วนภูมิภาค จะมาเล่นการเมืองในท้องถิ่น แต่ไม่มีคุณสมบัติการศึกษาในระดับที่กำหนดไว้ในประกาศ คสช. ทำให้ไม่มีโอกาสในการถูกแต่งตั้ง และยังไม่รู้ทิศทางรัฐธรรมนูญฉบับใหม่จะถูกกำหนดคุณสมบัติไว้อย่างไร เพราะเราไม่มีส่วนร่วมอะไรเลย มันกลายเป็นการตัดคนธรรมดาออกไป คือเรารู้กันอยู่แล้วว่าการเมืองท้องถิ่นเป็นการเปิดพื้นที่ให้ผู้ที่อยู่อาศัยในท้องถิ่น เข้ามามีส่วนร่วมในทางการเมืองระดับท้องถิ่น ในการประกาศ คสช. นี้ ออกมาทำให้ทุกอย่างหยุดชะงักไปหมดเลย เพราะเอาแต่ข้าราชการ
วัตถุประสงค์ของการมีการปกครองส่วนท้องถิ่นเพื่อหนีระบบข้าราชการส่วนภูมิภาค เช่น ผู้ว่าราชการจังหวัด นายอำเภอ แม้กระทั้งกำนัน ผู้ใหญ่บ้าน วัตถุประสงค์ในการกระจายอำนาจหรือการปกครองส่วนท้งถิ่นมันต้องการให้ภารกิจหรือการตอบสนองความต้องการในท้องถิ่นมันเป็นไปได้อย่างรวดเร็วและเป็นไปได้อย่างแท้จริง ก่อนที่จะมีแนวคิดการกระจายอำนาจ ทุกอย่างจะขึ้นตรงกับผู้ว่าราชการจังหวัดหมด ไม่ว่าจะขอเสาไฟฟ้า โครงการสร้างถนนลาดยาง ถนนลูกรัง ถนนคอนกรีต ทุกอย่างต้องอยู่ที่ผู้ว่าราชการจังหวัด หรือนายอำเภอ กำนัน ผู้ใหญ่บ้าน ที่จะทำเรื่องเป็นขั้นตอนไปเพื่อเสนอกระทรวงมหาดไทยที่จะผันงบประมาณลงมา แต่การกระจายอำนาจไม่ใช่แบบนั้น แต่เป็นการที่ชาวบ้านหรือผู้อยู่อาศัยในท้องถิ่นไปแสดงความจำนงต่อองค์การปกครองท้องถิ่น เมื่อ อปท. ผ่านการพิจารณามีอำนาจหน้าที่ มีเงินและสามารถทำได้ก็สามารถทำได้ทันที เป็นการกระจายเพื่อตอบสนองความต้องการของคนในท้องถิ่น แต่ประกาศของ คสช. ที่ออกมายังไม่ทราบแน่ชัดว่าจะตอบสนองของใคร
เวลาที่บอกว่าตัวผู้ที่เข้าสู่อำนาจการปกครองท้องถิ่นมันสวิงขั้วได้ แต่เหมือนว่าไม่ได้อยู่ในการรับรู้ของคนที่ไม่ได้ติดตามเรื่องการเมืองท้องถิ่น เพราะเขายังเข้าใจว่าเป็นระบบเครือญาติ ระบบผู้มีอิทธิพลในท้องถิ่น จึงมีผู้สนับสนุนว่าควรแช่แข็งมันไปก่อนเพื่อที่จะหยุดยั้งระบบการเมืองท้องถิ่นที่เชื่อมโยงกับระบบการเมืองหรือไม่?
มีผู้ที่มองว่าการแช่แข็งการเมืองท้องถิ่นเป็นการล้างอิทธิพลของ อปท. ที่ใช้ระบบผูกขาด ซึ่งความจริงแล้วมี 2 ด้าน ลักษณะที่ 1 ตาม พ.ร.บ.ลักษณะการปกครองท้องถิ่นเดิมที่กำนัน ผู้ใหญ่บ้าน จะมีการเลือกตั้งเพียงครั้งเดียว และอยู่จนอายุครบ 60 ปี โดยไม่มีวาระกำหนด ดังนั้นเมื่อครบกำหนด 60 ปีแล้วจนไม่มีคุณสมบัติที่จะเป็น กำนัน ผู้ใหญ่บ้านได้อีก จึงข้ามไปเล่นการเมืองท้องถิ่น โดยการดันคนในครอบครัวขึ้นมาแทน เช่น ในพื้นที่จังหวัดตราด กำนันอายุใกล้ครบ 60 ปี แล้วดันลูกชายขึ้นมาเป็นกำนันแทน เพื่อที่จะสืบทอดตำแหน่ง โดยที่ตัวเองข้ามไปเล่นการเมื่องใน อปท. แทน ถือเป็นระบบการเมืองเครือญาติ แต่ความจริงก็ไม่ได้มีหลักประกันที่ลูกกำนันคนนั้นจะได้รับเลือกจากผู้ใหญ่บ้านหรือเปล่า เพราะผู้ใหญ่บ้านรายอื่นก็อยากขึ้นรับตำแหน่งกำนันเช่นกัน
ลักษณะที่ 2 เป็นลักษณะของการสวิงขั้ว คือ ลักษณะการเมืองท้องถิ่นจะไปขั้วไหนก็ได้ แต่ต้องขึ้นอยู่กับปัจจัยทางนโยบายและผลงานที่ผ่านมา เช่นเดียวกับงานศึกษาของ แคทเธอรีน บาววี่ ที่ศึกษาการเลือกตั้งของไทยพบว่าคนไม่ได้เลือกเพราะเป็นคนในหมู่บ้าน แต่ชาวบ้านดูว่าใครที่จะมีข้อเสนอที่ดีกว่าให้กับชาวบ้าน
ดังนั้นจึงมี 2 ลักษณะที่มีทั้งระบบครอบครัว แต่ก็มีลักษณะของการสวิงเหมือนกัน ไม่มีการผูกขาดในการเมืองท้องถิ่น แต่ขั้วการเมืองมีการสลับสับเปลี่ยน
สิ่งที่น่าสนใจอย่างหนึ่งของการเมืองท้องถิ่นคือการเป็นเรื่องของอำนาจต่อรองระหว่างผู้บริหารท้องถิ่นกับประชาชนในท้องที่ เช่น ในมหาวิทยาลัยที่อยู่ตามภูมิภาค นักศึกษาปี 1 จะต้องถูกบังคับให้อยู่หาพักของมหาวิทยาลัยโดยการย้ายทะเบียนบ้าน เพื่อมาอยู่มหาวิทยาลัย ทำให้เกิดอำนาจต่อรอจากนักศึกษาหลายพันคน สามารถเปลี่ยนผลการเลือกตั้งได้ จึงเป็นเรื่องที่น่าสนใจว่าจริงๆแล้วนักศึกษาที่เป็นผู้มีสิทธิเลือกตั้งนั้นจะมีเจตจำนงอิสระหรือเป็นเพียงเครื่องมือของระบบข้าราชการหรืออุดมศึกษาในมหาวิทยาลัยใช้ต่อรองกับ อปท.
ประกาศ คสช. ดังกล่าว ตอนนี้ก็ไม่สามารถตอบได้ว่าทิศทางจะเป็นอย่างไร แต่ในปัจจุบันนอกจากการเมืองในท้องถิ่นจะหยุดชงักแล้ว ทุกกิจกรรมใน อปท. ก็หยุดชงักเช่นกัน เช่น มีเมื่อมีโครงการสักอย่างในท้องถิ่นแต่ชุดที่ถูกแต่งตั้งขึ้นมาไม่เห็นด้วยก็สามารถยกเลิกโครงการได้
อีกทั้งส่วนภูมิภาคอย่าง ผู้ว่าราชการ หรือนายอำเภอ ยังมีอิทธิพลต่อ อปท. แต่หากตอบตามตัวบทกฏหมายนั้นถือว่าไม่มีอิทธิพล เพราะตามกฏหมายนั้น ผู้ว่าฯ ไม่มีอำนาจอะไร เป็นเพียงประชาสัมพันธ์ เป็นโฆษกกระจายข่าวจากส่วนกลางสู่ท้องถิ่น กลับอีกอย่างคือในกรณีที่มีการร้องขอให้ถอดถอนผู้บริหารหรือสมาชิกสภาท้องถิ่น ผู้ว่าฯ เป็นเพียงคนจัดการกระบวนการถอดถอน เช่น กระบวนการลงคะแนนถอดถอน แต่ไม่ได้เป็นคนชี้ขาด
จากที่เคยกระจายอำนาจในปี 40 เป็นต้นมา กระจายทั้งอำนาจ โอกาส ทรัพยากร แต่เมื่อมีประกาศ คสช. ดังกล่าว ทุกอย่างกลับไปสู่ผู้ว่าฯ เช่น คณะกรรมการที่เลือกตำแหน่งใน อปท. มีข้าราชการประจำจังหวัด เป็นข้าราชการจากส่วนกลางที่ส่งมาดูในส่วนภูมิภาค และยังล็อคคุณสมบัติให้เป็นข้าราชการอีก จึงเป็นไปได้ว่าผู้ว่าฯ จะแต่งตั้ง ผอ.สำนักใดสำนักหนึ่งในจังหวัดไปเป็นผู้บริหารท้องถิ่ง ดังนั้นจึงเป็นเรื่องของผลประโยชน์ทับซ้อนอยู่แล้ว แม้ว่าปัจจุบันของ อปท. ที่กำลังจะหมดวาระภายในปีนี้จะมีไม่กี่แห่ง แต่เราก็ไม่มีหลักประกันว่าจะมีรัฐธรรมนูญฉบับถาวรเมื่อไหร่ อีกทั้งหากมีรัฐธรรมนูญฉบับถาวรประกาศใช้แล้วสถานะของบุคคลที่ถูกแต่งตั้งมาแล้วจะเป็นอย่างไรต่อไปด้วย
อปท. เน้นการปกครองที่ฟังเสียงของคนในท้องถิ่น หากมองในภาพรวมทำให้มี “รอยต่อ” มากขึ้น บางคนอาจมองว่าในการบริหารงานรัฐหนึ่งที่มีประสิทธิภาพมันควรจะไร้รอยต่อ ทำแบบบูรณาการ การสั่งการจากส่วนกลางเมกะโปรเจคต่างๆ ได้ง่าย เช่น กรณีจัดการแม่น้ำ หากท้องถิ่นหนึ่งอยู่ปลายน้ำ ขณะที่ท้องถิ่นหนึ่งอยู่ต้นน้ำ ความเห็นของคน 2 ท้องถิ่นอาจไม่ตรงกันในการสร้างเขื่อน อาจจะนำไปสู่ความขัดแย้งกันและความยากลำบากในหารบริหารงานของรัฐหรือไม่ จากการที่เน้นการฟังความคิดเห็นของคนในท้องถิ่นเป็นหลักในการบริหารงาน?
หากจะมองเช่นนั้นก็สามารถมองได้ แต่เราต้องมองอีกแง่หนึ่งที่ยังไปไม่ถึงกัน หากส่วนกลางสั่งการนั้นก็จะมีปัญหาเรื่องเวลาที่เสียไป เช่น โครงการบริหารจัดการน้ำที่ล้มไปเพราะขาดกระบวนการตาม รัฐธรรมนูญ มาตรา 66, 67 สิ่งที่เราได้เห็นคือคนในพื้นที่เมื่อได้เห็นโครงการเกิดการรวมตัวขึ้น ซึ่งไม่ได้เกิดจากการอยู่ใน อปท. ใด อปท. หนึ่ง ทำให้เกิดการทบทวนเกิดขึ้น
แต่กระบวนการรับฟังความคิดเห็นเหล่านี้ก็ไม่ได้เร็วกว่าการสั่งการจากส่วนกลาง เพราะเมื่อมีโครงการจากรัฐบาลลงมาในท้องถิ่นก็จะเกิดการชั่งประโยชน์กัน เพราะมีคนที่ได้ประโยชน์และคนที่เสียประโยชน์ หากพูดตามทฤษฎี ผลประโยชน์ระดับชาตินั้นสูงกว่าผลประโยชน์ท้องถิ่นอยู่แล้ว หากรัฐบาลจะทำเลยก็สามารถทำได้ ทำให้ท้องถิ่นแทบจะทำอะไรไม่ได้เลย หากฟันธงออกมาแล้วว่าจะทำ แต่ท้องถิ่นก็ยังมีกระบวนการที่จะตรวจสอบได้อยู่
ส่วนเรื่องไร้รอยต่อนั้น เป็นไปไม่ได้ที่การบริหารรัฐจะไร้รอยต่อ มันต้องมีรอยต่อควมคิดเห็นที่ไม่ตรงกันอยู่แล้ว แม้แต่ในครอบครัวเดียวกันความเห็นก็ยังไม่เหมือนกัน
แต่ในกฏหมายท้องถิ่นมันมีสิ่งที่เรียกว่า “สหการ” ขึ้น สิ่งนี้ในยุโรปที่มีการกระจายอำนาจประสบความสำเร็จอย่างดี เทศบาลในยุโรปถือเป็นส่วนสำคัญในการขับเคลื่อนบริการสาธารณะแทบจะทั้งหมด โครงการทุกอย่างจะออกจากเทศบาลเป็นหลัก โดยจะมีปัญหาเรื่องรอยต่อระหว่างเทศบาล จึงมีการสร้างความร่วมมือกันระหว่างเทศบาลในบางกิจกรรม โดยจัดตั้งเป็นสหการ เช่น การขนส่ง เป็นต้น โดยอาจให้เทศบาลหรือ อปท. สักแห่งเป็นฐานในการบริการเรื่องดังกล่าว แต่ของไทยนั้นยังไม่มี กระบวนการดังกล่าวจะลดความขัดแย้งได้และโครงการสามารถรองรับความต้องการของคนในท้องถิ่นได้มากกว่า
ขณะเดียวกันเมื่อมองกลับไปที่ส่วนกลางที่ฟันลงมาแล้วต้องทำอย่างเดียว เช่น โครงการจัดการน้ำ หาก อปท. 3 ที่ได้ประโยชน์ 100% ขณะที่อีก 2 แห่ง เสียประโยชน์ 70% ก็ต้องทำตามคำสั่งส่วนกลาง เป็นระบบเก่าก่อนปี 2540 จึงไม่มีการทำแผนคัดค้านแต่อย่างใด เพราะเป็นในลักษณะของ ‘คำสั่ง’ แต่การกระจายอำนาจมันเป็นเรื่องของ ‘การรับฟังความเห็นและหารือกัน’ นี่คือสิ่งที่แตกต่างกัน
การกระจายอำนาจนั้น เรียกอีกอย่างหนึ่งว่าเป็น “Local Democracy” หรือประชาธิปไตยในท้องถิ่น แต่หากเป็นระบบเดิมเป็น “Hierarchy” สายบังคับบัญชา ดังนั้นการปกครองท้องถิ่นจึงเป็นสิ่งที่ปฏิเสธไม่ได้ว่าต้องมีรอยต่อ แต่สิ่งที่สำคัญคือเมื่อมันเป็นรอยแล้วมันต่อกันได้ไหม หรือมันกลายเป็นรอยร้าว ตรงนี้เป็นสิ่งสำคัญ
จะมีแนวคิดเรื่องข้าราชการทั้งการศึกษาและสาธารณะสุข อนามัยที่กระจายตามท้องถิ่นต่างๆ จะมองว่าการกระจายอำนาจไปให้องค์กรปกครงส่วนท้องถิ่น ทั้งที่ข้าราชการเหล่านั้นจบถึงปริญญาตรี ไปให้คนจบ ป. 4 ที่เป็น อบต. มาปกครองหรือบริหารได้อย่างไร?
มันเป็นมายาคติ ถึงแม้ผู้แทนท้องถิ่นจะมีไม่ได้เรียนจบการศึกษาขั้นต่ำ กลุ่มคนเหล่านี้คือผู้เสนอนโยบายหรือควบคุมนโยบาย แต่ไม่ได้เป็นผู้ปฏิบัติงาน คนจบปริญญาตรีด้านสาธารณสุข แพทย์ศาสตร์ ฯลฯ เป็นผู้ที่อยู่ในระดับปฏิบัติงานที่สนองนโยบาย แต่ไม่ใช่ผู้กำหนดหรือตรวจสอบนโยบาย
ประเทศไทยติดกับภาพคนที่เรียนสูงจะเก่งหรือมีความคิดที่ดีกว่าคนที่การศึกษาต่ำกว่า แม้จะมีในหลายกรณีที่ถูกต้อง แต่มองในมุมกลับกันเมื่อวัตถุประสงค์ของการกระจายอำนาจก็คือการตอบสนองความต้องการของท้องถิ่น
มองอย่างไรกับกรณีที่มีคนเห็นว่า ก่อนที่จะมีการกระจายอำนาจนั้น ในท้องถิ่นหรือหมู่บ้านไม่มีการเลือกตั้งก็อยู่กันด้วยดี แต่เมื่อมีการเลือกตั้งกลับเกิดการแบ่งเป็นฝั่งฝ่าย ไม่ยอมให้กัน เกิดการขัดแย้งกันในท้องถิ่นมากขึ้น?
สังคมมีความเป็นพลวัต จะไปสต๊าฟชาวบ้านไม่ได้ จริงๆชาวบ้านก็รู้ตัวว่าต้องการมีถนนใช้ มีโทรศัพท์ มีทีวี ไฟฟ้าที่เข้าถึงหมู่บ้าน ภาพที่ชาวบ้านมาประชุมที่ศาลวัด ทำแกงหม้อใหญ่กินกันก็เป็นมายาคติที่ว่าเมื่อก่อนนั้นสังคมอุดมไปด้วยความสามัคคีสันติสุข ทั้งที่ความขัดแย้งมันมีอยู่ในทุกสังคม เพียงแต่มันแสดงออกมาแค่ไหน เช่น เมื่อก่อนมีการคุยกันว่าทุกบ้านไม่ว่าขัดแย้งกันอย่างไรก็มาร่วมทำบุญที่วัดนั้น สุดท้ายวัดกลายเป็นตัวประสานผลประโยชน์ของกลุ่มผลประโยชน์ที่ขัดแย้งกันอยู่ดี ส่วนการเลือกตั้งมันไปทำให้ภาพของความต้องการชัดขึ้น เช่น ในพื้นที่ จ.อุดรธานีกรณีเหมืองโปแตซ ซึ่งจะมีชาวบ้านบางส่วนที่ปักธงเขียวและมีกลุ่มชาวบ้านที่ไม่ได้ปักธง ซึ่งคือกลุ่มที่สนับนุนและคัดค้านทำเหมืองแร่ แม้จะไม่ขัดแย่งกันจนอยู่ร่วมกันไม่ได้ แต่ก็ขัดแย้งกันเป็นประเด็นๆไป
การเลือกตั้งไม่ได้ทำให้คนเกลียดกัน แต่เป็นการแสดงเจตจำนงค์ถึงความต้องการออกมา เนื่องการเลือกตั้งจะเกิดขึ้นได้จากคน 2 กลุ่ม หรือมากกว่านั้น แสดงให้เห็นสิ่งที่ชาวบ้านต้องการคืออะไร ไม่ใช่สังคมในอดีตที่มีอะไรก็ไปที่วัดแล้วให้หลวงพ่อเป็นผู้ตัดสิน ทุกคนก็เชื่อ แต่ถ้าหลวงพ่อมรณภาพไปแล้วพระหนุ่มๆขึ้นมาจะยุติความขัดแย้งได้หรือไม่ และพระก็กลายเป็นนักการเมืองเอง เพียงแต่จะให้ใครเป็นคนกำหนดผลของมัน
ความต่างระหว่างระหว่างการปกครองท้องถิ่นในรัฐเดียวกับรัฐรวม?
มีความแตกต่างแน่นอน ในรัฐรวมพวกสหพันธรัฐ เช่น มาเลเซีย เยอรมัน สหรัฐ การกระจายอำนาจค่อนข้างมีความยืดหยุ่นมากกว่า เช่น ผู้ว่าการรัฐสามารถออกกฏหมายเองได้ มีธรรมนูญของมลรัฐได้ตราบเท่าที่ไม่ขัดกับรัฐธรรมนูญของสหพันธรัฐ แต่ไม่ได้หมายความว่าสิ่งที่เกิดขึ้นในรัฐรวมจะเกิดในรัฐเดี่ยวไม่ได้ ตัวอย่างในยุโรปภาคพื้นอื่น เช่น สเปนหรืออิตาลี ซึ่งรัฐธรรมนูญเขียนไว้ค่อนข้างชัดในแต่ละท้องถิ่นหรือแคว้นสามารถกำหนดนโยบายออกกฏหมายใช้เองได้เลยตราบเท่าที่ไม่ขัดกับรัฐธรรมนูญหลักของรัฐ
มันอยู่ที่รูปแบบโครงสร้างมากกว่า ว่าเรายินยอมให้มีการกระจายอำนาจมากน้อยเพียงใด ย้อนกลับมาดูของประเทศไทย กระจายอำนาจค่อนข้างดี โมเดลที่ถูกออกแบบมาถือว่าดี มีระบบการควบคุมตรวจสอบตัวแทนท้องถิ่น เช่น การถอดถอน ซึ่งหลายประเทศในยุโรปไม่มี มีการกระจายการจัดกิจกรรมการบริการสาธารณให้ท้องถิ่นค่อนข้างเยอะ แม้แต่ภาษีอย่างค่าทำเนียมโรงฆ่าสัตว์ ค่าทำเนียมการออกใบอนุญาตเก็บรังนกนางแอน เราก็มี ถือว่าก้าวหน้าพอสมควร นี่เป็นพูดถึงในแง่ของกฎหมาย
แต่ในข้อเท็จจริงที่เกิดขึ้น อิทธิพลหรือความสำคัญในท้องถิ่นไม่ได้อยู่ที่ อปท. เวลามีปัญหาในจังหวัดชาวบ้านมักนึกถึงผู้ว่าฯ ก่อน ทำให้ผู้ว่ามีบารมีมากในจังหวัด ทั้งที่ตามกฎหมายผู้ว่าเป็นแค่ประชาสัมพันธ์ของจังหวัด เป็นแค่คนจัดการงานบางอย่างเท่านั้นเอง ดังนั้นของไทยการปกครองท้องถิ่นออกแบบโครงสร้างไว้ดี แต่ในหลักความเป็นจริงมันไม่ใช่อย่างที่ออกแบบ
มีเรื่องจังหวัดจัดการตนเองหรือองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจัดการกันเอง โมเดลเหมือนเป็นการแยกการบริหารจังหวัดออกมา ทำให้จังหวัดมีอำนาจมากขึ้น ซึ่งความเป็นจริงขอแค่ อบจ. สามารถจัดกิจกรรมของท้องถิ่นได้ ตามที่ พ.ร.บ แผนการกระจายอำนาจกำหนดไว้ก็พอ แต่เหตุที่มาร่างใหม่เป็นการจัดโครงสร้างใหม่ เช่น ในจังหวัดจะมี อปท. ที่อยู่ในพื้นที่เดียวกันประเภทใดบ้าง สมมติไม่มี อบต. อาจจะมีการรวมตัวกันเป็นเทศบาล โดยการรวมหลายตำบลเข้ามา และให้จังหวัดบริหารกันเองโดยให้มีอิสระในการบริหารที่ไม่ขึ้นต่อส่วนกลางหรือส่วนภูมิภาค
ถ้าโครงการจังหวัดจัดการกันเองสำเร็จ อิทธิพลของการปกครองส่วนภูมิภาคจะลดลง นั่นหมายความว่า แพทย์ประจำจังหวัด สาธารณสุขจังหวัด เกษตรจังหวัด ฯลฯ บทบาทจะลดลงในทันที เท่ากับว่าจะต้องปฏิรูปโครงสร้างข้าราชการในกระทรวงมหาดไทยกันหมด ทำให้เห็นว่ามีการคัดค้านค่อนข้างรุนแรงในการกระจายอำนาจในลักษณะของจังหวัดจัดการตนเอง แม้ว่าจะผลักดันขนาดได้ ก็ตอบได้ว่ากระทรวงมหาดไทยก็ไม่ปล่อยแน่ๆอยู่แล้ว
ก่อนหน้าปี 2549 มีการพูดถึงการกระจายอำนาจกันมาก แต่หลังรัฐประหารปี 2549 กระแสในกาารพูดถึงการกระจายอำนาจเงียบไป มันเกิดอะไรขึ้น?
แวดวงในการพูดถึงการกระจายอำนาจถูกจำกัดวง ก่อนปี 2549 ประเทศไทยมีการตื่นตัว เพราะ รธน.ปี 40 เกิดจากการปฏิรูปทางการเมือง ที่มีการเรียกร้องในปี 2535 เป็นต้นมา โดยในช่วงแรกเนื่องจากมันเป็นเรื่องใหม่ก็เลยฮิตกัน และรูปแบบโครงสร้างที่บัญญัติไว้ในกฏหมายถือว่าค่อนข้างดี แต่ปัญหามันอยู่ในการปฏิบัติจริง
เนื่องจากหลังปี 2549 บริบทตอนนั้นเกิดการรัฐประหาร การพูดถึงการกระจายอำนาจไม่ได้หายไปแต่ถูกจำกัดอยู่ในวงของผู้ที่สนใจมากกว่า เช่น จังหวัดปกครองตนเอง แม้จะมีการพูดกันมานาน แต่ก็เพิ่งถูกหยิบยกขึ้นมาขยายในวงกว้างเมื่อไม่กี่ปีที่ผ่านมา ในภาพย่อยนั้นหากลงไปในพื้นที่ของ อปท. มีหลายประเด็นที่ถูกหยิบขึ้นมาก่าวถึง เช่น การเข้าชื่อเสนอข้อบัญญัติท้องถิ่น มีการยื่นโดยประชาชนเกิดขึ้นในหลายกรณี แต่การพูดถึงก็จะอยู่ในแวดวงของคนที่สนใจ
นักวิชาการทางรัฐศาสตร์ก็ให้ความสนใจการเมืองในระดับชาติมากกว่า เพราะหลังปี 2549 มองว่าเป็นการสู้กันระหว่าง 2 ขั้วหรือมากกว่า 2 ขั้ว ทางการเมือง เช่น การศึกษาว่ากลุ่มเสื้อแดงเป็นใคร คนเสื้อเหลืองมาจากไหน หรือวิกฤตปี 53 เกิดจากอะไร ฯลฯ
แต่ความจริงแล้วทุกอย่างนั้นเชื่อมโยงกันหมด ในยุครัฐบาล พ.ต.ท. ทักษิณ ชินวัตร มีโครงการที่ลดบทบาท อปท. ลง เช่น โครงการธนาคารหมู่บ้าน ให้เป็นหน้าที่การดูแลของการปกครองส่วนภูมิภาคนการเข้ามากำกับดูแล แต่ไม่ใช่ว่าทุกโครงการของทักษิณจะเป็นการลดอำนาจ อปท. หมด เช่น โครงการ OTOP แม้คณะกรรมการจะเป็นผู้ว่าฯ กาชาดจังหวัด ฯลฯ แต่ในการขับเคลื่อนยังเป็นของ อปท. ดังนั้นจะเห็นว่ามี 2 ด้านเสมอ แต่หลายโครงการของทักษิณเป็นการลดบทบาท อปท. หลังรัฐประหารปี 2549 หลายโครงการของรัฐบาลทักษิณยังดำเนินอยู่และหลายโครงการไปหายไป
การปกครองส่วนท้องถิ่นเลยกลายเป็นแค่ประเด็นเล็กๆ ในส่วนของการปฏิรูปการเมืองการปกครอง ซึ่งจริงๆแล้วส่วนของท้องถิ่นไม่ควรไปอยู่ในจุดเล็กๆ แต่มันควรจะเป็นจุดที่เป็นฐานมากกว่าของการปฏิรูปการเมือง ท้องถิ่นเป็นโรงเรียฝึกหัดประชาธิปไตย จะเห็นความสำคัญของ อปท. แต่เรากลับมักมองการเมืองระดับชาติเป็นโจทย์ตั้งแล้วมองว่าอิทธิพลของการเมืองระดับชาติมันแผ่ไปถึงการเมืองท้องถิ่น จึงกลายเป็นหัวคะแนนของการเมืองระดับชาติ ทำให้เราไม่ได้มองไปไกลถึงว่าคนในท้องถิ่นมองการพัฒนาในท้องถิ่น ไม่ได้มองเรื่องของการปฏิรูประดับชาติ เพราะอย่างไรก็มีกลไกการตรวจสอบอยู่แล้ว
หากมองในมุมของรัฐ คนที่เข้ามายึดอำนาจอาจมองด้วยเจตนาให้ประเทศไทยสงบ ก็อาจมองว่าสภาพการณ์ที่ผ่านมา 10 ปี การเมืองท้องถิ่นอาจเป็นตัวสะท้อนจากการที่คนตื่นตัวทาการเมือง ทำให้ตัว อปท. กลายเป็นตัวสะท้อนขั้วขัดแย้งของทั้ง 2 ฝ่าย เขาถึงได้แช่แข็งการเมืองท้องถิ่นไปก่อนได้หรือไม่?
เราปฎิเสธไม่ได้ว่าการเมืองท้องถิ่นมีการเชื่อมโยงกับการเมืองระดับชาติ เช่น กรณีภาคเหนือ การเมืองท้องถิ่นมีความเชื่อมโยงกับพรรคเพื่อไทย แต่ที่เชียงใหม่กลุ่มการเมืองท้องถิ่นที่แตกออกมาจากพรรคเพื่อไทยก็มีหลายกลุ่ม สุดท้ายแล้วชาวบ้านในท้องถิ่นก็จะเลือกบุคคลที่ตอบสนองความต้องการให้กับพวกเขา
หากไปดูกฏหมายในต่างประเทศ อย่างในฝรั่งเศส การได้มาซึ่งวุฒิสมาชิกนั้นมาจากการเลือกตั้งโดยอ้อมของท้องถิ่น อย่างนี้เราจะพูดได้ไหมว่าการเมืองท้องถิ่นเชื่อมโยงกับการเมืองระดับชาติ ดังนั้นจึงเป็นสิ่งที่เลี่ยงไม่ได้อยู่แล้ว เพราะเมื่อพูดถึงการเมืองก็จะมีสิ่งที่เรียกว่าเครือข่ายกันอยู่แล้ว เพียงแต่ว่าการตรวจสอบนั้นทำได้เท่าไหนนั่นสำคัญกว่า
การที่จะแช่แข็งการเมืองท้องถิ่นเพื่อให้มีผลในการปฏิรูปการเมืองระดับชาติ ถือว่าเป็นแนวคิดที่ผิด เพราะแยกปัญหาไม่ออก เรามี ส.ส. ก็ต้องถูกเลือกจากประชาชนในท้องถิ่นในแต่ละจังหวัดอยู่แล้ว ดังนั้นจึงปฏิเสธไม่ได้ที่จะต้องเชื่อมโยงกัการเมืองระดับชาติ เช่น บรรหาร ศิลปอาชา เป็นตัวอย่างของนักการเมืองระดับชาติที่พัฒนาท้องถิ่นในจังหวัดสุพรรณบุรีผ่านการดึงงบจากส่วนกลางลงไปพัฒนา จึงปฏิเสธไม่ได้ที่การเมืองระดับชาติจะสัมพันธ์กับการเมืองระดับท้องถิ่น ความคิดที่จะแช่แข็งการเมืองระดับท้องถิ่นจึงเป็นความคิดที่ผิดที่หลงทางจนหาทางออกไม่เจอ
ปัจจุบันประเทศไทยเป็นรัฐเดี่ยว ไม่ได้มีการบริหารท้องถิ่นเป็นแบบเอกเทศ ดังนั้นจึงเป็นไปไม่ได้ที่จะแยกการเมืองท้องถิ่นกับการเมืองระดับชาติ การมองว่าการเมืองท้องถิ่นเชื่อมโยงกับการเมืองระดับชาติก่อให้เกิดปัญหาวิกฤติทางการเมืองเกิดขึ้นมา เป็นการมองปัญหาที่ผิด
อาจมองว่าการเกิดขึ้นของรัฐสมัยใหม่ของไทยมาพร้อมกับความพยายามที่จะผนวกเอาท้องถิ่นหรืออาณาจักรต่างๆ มาสู่กรุงเทพฯ และการวางรากฐานระบบราชการตั้งแต่สมัย ร. 5 จึงเป็นที่มาของความคิดเรื่องความมั่นคงของรัฐ ดังนั้นพัฒนาการของการปกครองท้องถิ่นจะมีผลต่อความมั่นคงตามความคิดเรื่อความมั่นคงแบบนั้นหรือไม่?
หากกระทรวงมหาดไทยตอบก็จะมองว่าการกระจายอำนาจมีผลกับความมั่นคงของประเทศจากการที่ไม่สามารถควบคุมได้อยู่แล้ว แต่ถ้าเราตอบในฐานที่เราเชื่อมั่นในการแสดงออกของประชาชน ก็จะตอบได้ว่าการกระจายอำนาจไม่เกี่ยวอะไรกับความมั่นคง แต่มันเป็นลักษณะของการกระจายกิจกรรมที่รัฐเคยผูกขาดไปให้แก่คนในท้องถิ่นบริหารจัดการกันเอง คำว่าการจายอำนาจก็คือกระจายการตัดสินใจ จึงไม่เกี่ยวกับความมั่นคง
กรณีจังหวัดจัดการตนเองนั้นเป็นเรื่องที่ไปกระทบความมั่นคงหรือไม่ สำหรับตนคิดว่าไม่เลย เพราะสุดท้ายอยู่ภายใต้ความเป็นยูนิตี้ของรัฐอยู่ เราไม่มีกฏหมายเรื่อง “self determination” (การปกครองตนเอง) ถึงแม้เราจะเป็นสมาชิกขององค์การสหประชาชาติที่หากมีกรณี self determination เราต้องจัดให้มีการลงประชามติอย่างกรณีของยูเครน แต่เราไม่เคยมี
การออกกฏหมายเรื่องจังหวัดจัดการตนเองนั้นสุดท้ายก็ต้องอยู่ในเกณฑ์ความชอบด้วยรัฐธรรมนูญ และการตรวจสอบของศาลรัฐธรรมนูญ โดยหากศาลฯเห็นว่าจะไปกระทบหลักการเรื่องเอกภาพของดินแดน กฏหมายนั้นก็ตกไป ก็กลับไปแก้กันใหม่เพื่อไม่ให้กระทบ สิ่งเหล่านี้เป็นเรื่องของการยืดหยุนกัน แต่ไม่ใช่การกีดกัน เรามีค่ายทหาร มีตำรวจ มีข้าราชการส่วนภูมิภาคจำนวนมาก คนกลุ่มเล็กๆที่จะไปขับเคลื่อนจังหวัดจัดการตนเองจะไปกระทบต่อความมั่นคงได้อย่างไร
หากมีการกระจายอำนาจได้ดีเท่ากับว่าส่วนกลางก็จะลดบทบาทลงทั้งกิจกรรมและงบประมาณ เนื่องจากต้องกระจายกลับมาสู่ท้องถิ่น โอกาสในการทำรัฐประหารจะลดลงด้วยหรือไม่?
มองว่าโอกาสของการรัฐประหารเป็นอีกเรื่องหนึ่ง ปัจจัยในการทำรัฐประหารมีเพียงปัจจัยเดียวคือทหาร เพราะตำรวจที่ง่อยเปลี้ยเสียขาขนาดนี้คงไม่มีศักยภาพพอที่จะทำได้ ปัจจัยการทำรัฐประหารเป็นปัจจัยของการเมืองระดับชาติจากการที่เราไม่กล้าที่จะปฏิรูปกองทัพ ทุกวันนี้เราบอกว่ากองทัพต้องเป็นกองทัพอาชีพ แต่จริงๆแล้วไม่ใช่ ที่อยู่ในกองทัพแค่มีอาชีพเป็นทหาร แต่ไม่ได้เป็นกองทัพอาชีพ อยากรัฐประหารก็มายึดอำนาจรัฐบาล
การกระจายอำนาจค่อนข้างไม่เกี่ยวกับปัจจัยในการทำรัฐประหาร แต่ถึงที่สุดแล้วก็มีผลหากกระจายอำนาจแบบเด็ดขาด ข้ออ้างในการทำรัฐประหารก็น่าจะลดลง แต่ชื่อก็บอกอยู่แล้วว่า ‘ข้ออ้าง’ ในการทำรัฐประหาร เพราะฉะนั้นก็สามารถเหตุผลอะไรก็ได้ เช่น เกิดภัยพิบัติรัฐบาลไม่สามารถจัดการได้ ทหารก็สามารถนำมาอ้างว่าเพื่อออกมายึดอำนาจได้
อุปสรรคของการกระจายอำนาจหรือพัฒนาการของการปกครองส่วนท้องถิ่นในสังคมไทยคืออะไร อย่างกรณีประกาศ คสช. 2 ฉบับดังกล่าวที่กระทบต่อท้องถิ่นโดยตรงก็ยังดูไม่มีพลังของท้องถิ่นที่จะมาต่อต้าน?
ตอนนี้เราไม่มีพลังในการต่อต้านอยู่แล้ว เรามีประกาศที่กำหนดห้ามกรชุมนุม แต่มีการแช่แข็ง อปท. ซึ่งมีทั้งคนที่ไม่เห็นด้วยและเห็นด้วย
ส่วนคำถามที่ว่าอุปสรรคของพัฒนาการการปกครองท้องถิ่นคืออะไร คำตอบคือรัฐข้าราชการแบบคลาสสิค คือรัฐจะต้องเป็นผู้ริเริ่มเท่านั้น ประชาชนคือผู้อยู่ใต้ปกครองที่รอคอยคำสั่งและรอคอยสิ่งที่รัฐหยืบยื่นให้ เช่น แนวคิด ม.ล.ปนัดดา ดิศกุล ที่มีแนวคิดตั้งแต่เป็นผู้ว่าฯ เชียงใหม่ แล้วว่าไม่เห็นด้วยกับการกระจายอำนาจ เช่นเดียวกับแนวคิดของนักวิชาการหลายคนที่มองว่าการกระจายอำนาจยิ่งทำให้นักการเมืองมีช่องทางในการโกง เราติดกับวาทกรรมที่ว่าถ้าเป็นนักการเมืองมันต้องโกง ซึ่งไม่ใช่ เพราะนักการเมืองมีทั้งโกงและไม่โกง เราไปเหมารวมไม่ได้ ปัญหาสำคัญอยู่ที่ว่านักการเมืองที่โกงหรือทุจริตนั้น เราต้องใช้ระบบที่เราออกแบบไปควบคุมเขามากกว่าแทนที่จะไปยกเลิก
อุปสรรคจริงๆคือรัฐข้าราชการโดยเฉพาะกระทรวงมหาดไทย แม้ในกระทรวงจะมีกรมส่งเสริมการปกครองส่วนท้องถิ่นก็ตาม แต่โดยลึกๆแล้ว ความคิดของกระทรวงยังเชื่อมั่นอยู่ในความคิดแบบกรมพระยาดำรงราชานุภาพ ที่เชื่อมั่นในการรวมศูนย์อำนาจ เพื่อความง่ายในการรวมศูนย์การบริหารงาน ซึ่งปัจจุบันไม่ใช่แล้ว เราไม่สามารถหาใครที่เป็นคนดีไปปกครองประชาชนในท้องถิ่นได้อีกแล้ว เพราะนี่มันยุคดิจิตอล ยุคที่สังคมไม่หยุดนิ่งแล้ว วันนี้เขาอาจมีความต้องการแบบหนึ่ง พรุ่งนี้อาจเป็นอีกแบบหนึ่ง ดังนั้นเราต้องการการบริหารงานที่ตอบสนองความต้องการอย่าทันเวลา ทันใจ เราไม่ใช่รัฐข้าราชการแบบคลาสสิคที่ชาวบ้านต้องคอยไปร้องหาผู้ว่าฯ และผู้ว่าฯต้อมารับปัญหาแล้วส่งต่อกระทรวงมหาดไทย กระทรวงส่งต่อไปยังคณธรัฐมนตรี เพื่อของบประมาณในการแก้ปัญหา
เราเข้าสู่ยุคการบริหารานที่จะตอบสนองความต้องการด้วยความฉับไว ที่มีการเปลี่ยนแปลงไปตลอดเวลา เพราะฉะนั้นอุปสรรคของการกระจายอำนาจคือรัฐข้าราชการที่พยายามฉุดรั้งประชาธิปไตยของท้องถิ่นไว้
เหมือนว่าข้าราชการยังมองประชาชนเป็นผู้ถูกปกครอง ไม่ได้เป็นพลเมืองใช่ไหม?
ใช่ ถ้าพูดถึงความเป็นพลเมือง เรามองว่าเราต้องมีการศึกษาเพื่อสร้างความเป็นพลเมือง โดยที่เรายังไม่รู้เลยว่าคำว่าพลเมือง หรือ citizen ในความหมายสากลคืออะไร เพราะ citizen คือ คนที่มี political life มีชีวิตทางการเมือง แต่ระบบข้าราชการกลับมองประชาชนในรัฐเป็นเพียงผู้รอคอยและเป็นคนที่มีหน้าที่ต่อรัฐ ไม่มีปากไม่มีเสียง เป็นไพร่ฟ้า แล้วให้ข้าราชการเป็นคนบรรดาลสิ่งที่เป็นความต้องการของประชาชนให้
ไม่มีความคิดเห็น:
แสดงความคิดเห็น