ระบุ แม้ในภาพรวม ร่างรัฐธรรมนูญนี้จะดูดีหลายจุด แต่ยังมีข้อกังวลในสาระสำคัญ 3 เรื่องคือ ศาลรัฐธรรมนูญ คณะกรรมการยุทธศาสตร์การปฏิรูปและการปรองดองแห่งชาติ การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ
7 ก.ย. 2558 นันทวัฒน์ บรมานันท์ คณบดีคณะนิติศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย และอดีตสมาชิกสภาปฏิรูปแห่งชาติ (สปช.) เขียนบทบรรณาธิการ เรื่อง “ไม่เห็นชอบร่างรัฐธรรมนูญ” ลงในเว็บ www.pub-law.net เมื่อเย็นวานนี้ โดยระบุเหตุผลที่ตนเองลงมติไม่รับร่างรัฐธรรมนูญที่คณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญเสนอ วานนี้ว่า แม้ในภาพรวม ร่างรัฐธรรมนูญนี้จะดูดีหลายจุด แต่ยังมีข้อกังวลในสาระสำคัญ 3 เรื่องคือ ศาลรัฐธรรมนูญ คณะกรรมการยุทธศาสตร์การปฏิรูปและการปรองดองแห่งชาติ การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ (อ่านรายละเอียดด้านล่าง)
ก่อนหน้านี้ นันทวัฒน์ เขียนบทบรรณาธิการใน www.pub-law.net ครั้งล่าสุดเมื่อ 1 มิ.ย.2557 ภายหลังการรัฐประหารราว 1 สัปดาห์ โดยระบุว่า เมื่อไม่มีมาตรา 50 ของรัฐธรรมนูญฉบับปี 2550 ที่รับรองเสรีภาพทางวิชาการ การเขียนบทบรรณาธิการของ www.pub-law.net ต่อไปน่าจะเป็นการเสี่ยงเกินความจำเป็น จึงขอหยุดการเขียนบทบรรณาธิการไว้ก่อนจนกว่าเสรีภาพทางวิชาการจะได้รับการคุ้มครองตามเดิม
ก่อนหน้านี้ นันทวัฒน์ เขียนบทบรรณาธิการใน www.pub-law.net ครั้งล่าสุดเมื่อ 1 มิ.ย.2557 ภายหลังการรัฐประหารราว 1 สัปดาห์ โดยระบุว่า เมื่อไม่มีมาตรา 50 ของรัฐธรรมนูญฉบับปี 2550 ที่รับรองเสรีภาพทางวิชาการ การเขียนบทบรรณาธิการของ www.pub-law.net ต่อไปน่าจะเป็นการเสี่ยงเกินความจำเป็น จึงขอหยุดการเขียนบทบรรณาธิการไว้ก่อนจนกว่าเสรีภาพทางวิชาการจะได้รับการคุ้มครองตามเดิม
ส่วนหลังจากนี้ เขาจะกลับมาเขียนบทบรรณาธิการอีกเมื่อใดนั้น เขาระบุว่า "ต้องขอดูก่อนว่า หลังจากเกิดเหตุการณ์เกี่ยวกับการไม่เห็นชอบรัฐธรรมนูญของสภาปฏิรูปแห่งชาติแล้ว “รัฐบาล” จะดำเนินการบริหารประเทศแบบใด ผ่อนคลายลง เหมือนเดิม หรือเข้มข้นขึ้นครับ จากนั้น จึงค่อยตัดสินใจอีกครั้งหนึ่งว่าจะเขียนบทบรรณาธิการต่อไปตามเดิมหรือไม่ครับ บทบรรณาธิการนี้เป็นบทบรรณาธิการแรกที่ผมเขียนขึ้นภายหลังจากที่มีการรัฐประหารไปเมื่อ วันที่ 22 พฤษภาคม 2557"
0000
บทบรรณาธิการ www.pub-law.net
"ไม่เห็นชอบร่างรัฐธรรมนูญ"
เหตุผลที่ผมหยุดเขียนบทบรรณาธิการไปปีกว่าส่วนหนึ่งแล้ว ผมได้แจ้งไว้ในบทบรรณาธิการครั้งที่ 344 แต่อีกส่วนหนึ่งนั้น เกิดขึ้นภายหลังจากที่ผมดำรงตำแหน่งคณบดีคณะนิติศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย เมื่อผมให้สัมภาษณ์หรือเขียนบทความที่เกี่ยวข้องกับปัญหาบ้านเมืองก็มักจะถูกนำไปอ้างว่า เป็นความเห็นของคณบดีคณะนิติศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัยบ้าง หรือของคณะนิติศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัยบ้าง ทำให้ผมถูกตำหนิจากหลายๆ คนว่า ผมดึงสถาบันเข้าไปเกี่ยวข้องกับการให้ความเห็นของผม และนอกจากนี้ เมื่อจุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัยเสนอคณบดีคณะนิติศาสตร์และคณบดีคณะรัฐศาสตร์ไปเป็นสมาชิกสภาปฏิรูปแห่งชาติ ก็ยิ่งทำให้การแสดงความเห็นทางวิชาการของผม เป็นไปได้ยากยิ่งขึ้น ด้วยเหตุนี้เองที่ผมตัดสินใจหยุดเขียนบทบรรณาธิการของ www.pub-law.net เป็นเวลานาน
เมื่อวันอาทิตย์ที่ 6 กันยายน ที่ผ่านมา ผมไปทำหน้าที่สมาชิกสภาปฏิรูปแห่งชาติครั้งสุดท้ายด้วยการลงมติ ไม่เห็นชอบร่างรัฐธรรมนูญที่คณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญเสนอต่อสภาปฏิรูปแห่งชาติเพื่อลงมติให้ความเห็นชอบหรือไม่เห็นชอบร่างรัฐธรรมนูญทั้งฉบับตามที่กำหนดไว้ตามมาตรา 37 แห่งรัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราว เมื่อการลงมติเสร็จสิ้น สภาปฏิรูปแห่งชาติก็สิ้นสุดลงตามไป ทำให้ผมพ้นจากพันธนาการไปอย่างหนึ่ง
ช่วงเวลาที่ผ่านมา มีผู้สอบถามเข้ามามากมายถึงความเห็นของผมที่มีต่อร่างรัฐธรรมนูญ ซึ่งผมก็ไม่ได้ให้สัมภาษณ์หรือแสดงความเห็นออกไปด้วยคิดว่า จะเป็นการดีหากผมเขียนความเห็นของผมที่มีต่อร่างรัฐธรรมนูญภายหลังการลงมติของสภาปฏิรูปแห่งชาติ ซึ่งขณะนี้ก็ถึงเวลาดังกล่าวแล้ว ผมจึงได้เขียนบทบรรณาธิการนี้ขึ้น เพื่อนำเสนอความเห็นของผมที่มีต่อร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ของประเทศไทย
ผมมีโอกาสอ่านร่างรัฐธรรมนูญอย่างละเอียด 2 ครั้งด้วยกัน ครั้งแรก เมื่อคณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญได้เสนอร่างรัฐธรรมนูญที่จัดทำเสร็จต่อสภาปฏิรูปแห่งชาติเพื่อพิจารณาให้ข้อเสนอแนะและความเห็นตอนปลายเดือน เมษายน 2558 และ ครั้งที่สอง เมื่อสัปดาห์ที่ผ่านมา หลังจากที่คณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญได้แก้ไขปรับปรุงร่างรัฐธรรมนูญและเสนอต่อสภาปฏิรูปแห่งชาติเพื่อลงมติให้ความเห็นชอบหรือไม่เห็นชอบร่างรัฐธรรมนูญทั้งฉบับ
ในภาพรวม บทบัญญัติของร่างรัฐธรรมนูญส่วนหนึ่งแล้ว “ดูดี” กว่าบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ. 2540 และ 2550 ในหลายเรื่องด้วยกัน เช่น การคุ้มครองสิทธิของประชาชน การลดความเหลื่อมล้ำ การป้องกันการทุจริต และยังมีการแก้ไขปัญหาบางประการที่เกิดขึ้นจากความไม่ชัดเจนของบทบัญญัติต่างๆ ในหลายมาตราที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ. 2550 ให้ชัดเจนยิ่งขึ้น ซึ่งนี่ก็เป็นสิ่งที่ทำให้บางส่วนของร่างรัฐธรรมนูญ “ดูดี” กว่ารัฐธรรมนูญ 2 ฉบับก่อนหน้านี้
แต่ในขณะเดียวกัน ก็มีบทบัญญัติในร่างรัฐธรรมนูญหลายส่วนที่ “ดูดี” สู้รัฐธรรมนูญ 2 ฉบับก่อนหน้านี้ไม่ได้ ไม่ว่าจะเป็นที่มาของนายกรัฐมนตรีที่จะเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรหรือไม่ก็ได้ ที่มาของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรแบบสัดส่วนผสมที่น่าจะทำให้ไม่มีพรรคการเมืองใดมีเสียงข้างมากในสภาผู้แทนราษฎร รวมถึง สมาชิกวุฒิสภาที่มาจากการสรรหามากกว่ามาจากการเลือกตั้ง ประเด็นเหล่านี้ก็มีผู้แสดงความเห็นกันไปมากแล้ว ผมคงไม่ต้องมานั่งเสนอความเห็นซ้ำอีก
อย่างไรก็ตาม นอกจากเรื่องที่ผมได้กล่าวไปแล้วข้างต้น ผมยังมีข้อกังวลในสาระสำคัญของร่างรัฐธรรมนูญอยู่อีกหลายเรื่องด้วยกัน ข้อกังวลที่ผมจะขอนำเสนอในบทบรรณาธิการนี้เป็นเรื่องสำคัญสำหรับผมและก็เป็นเหตุผลสำคัญที่ผมตัดสินใจลงมติไม่เห็นชอบร่างรัฐธรรมนูญที่คณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญเสนอต่อสภาปฏิรูปแห่งชาติ โดยผมมีข้อกังวลอยู่ด้วยกัน 3 เรื่องคือ ศาลรัฐธรรมนูญ คณะกรรมการยุทธศาสตร์การปฏิรูปและการปรองดองแห่งชาติ การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ
ในเรื่องที่เกี่ยวกับศาลรัฐธรรมนูญนั้น เป็นที่ประจักษ์แล้วว่าในช่วงเวลาของการบังคับใช้รัฐธรรมนูญ 2 ฉบับก่อนหน้านี้ ศาลรัฐธรรมนูญเป็นองค์กรตามรัฐธรรมนูญที่ถูกวิพากษ์วิจารณ์ถึงการทำหน้าที่ของตนเองมากที่สุด ประเด็นที่ถูกวิพากษ์วิจารณ์นั้นมีอยู่หลายประเด็นด้วยกัน บางประเด็นก็เป็นที่เคลือบแคลงและสงสัยของผู้คนจำนวนมาก ซึ่งผมได้พิจารณาดูแล้วเห็นว่า ปัญหาที่เกิดขึ้นในการทำงานของศาลรัฐธรรมนูญส่วนหนึ่งแล้วเป็นเรื่องขององค์ความรู้ด้านกฎหมายมหาชนที่จะต้องมีนิติวิธีที่แตกต่างไปจากกฎหมายเอกชน ซึ่งเรื่องนี้ก็เป็นเรื่องที่มีการวิพากษ์วิจารณ์กันตลอดเวลาร่วม 15 ปีที่ผ่านมา แต่เมื่อพิจารณาดูร่างรัฐธรรมนูญมาตรา 215 แล้วก็รู้สึกผิดหวังที่ปัญหาการ “ขาด” นักกฎหมายมหาชนในศาลรัฐธรรมนูญซึ่งอาจจะต้องเป็นผู้ที่มีความเชี่ยวชาญทางด้านกฎหมายรัฐธรรมนูญเข้าไปเป็นตุลาการศาลรัฐธรรมนูญก็ยังคงไม่ได้รับการแก้ไข ตุลาการจำนวน 7 คนที่เป็นนักกฎหมายคงมีเพียงไม่เกิน 3 คนที่ “อาจ” เป็นนักกฎหมายมหาชน นอกจากนั้นเป็นนักกฎหมายเอกชน เรื่องนี้ก็เป็นเรื่องที่พูดคุยกันมาตลอดว่า การที่นำเอานักกฎหมายเอกชนเข้ามาตัดสินปัญหาที่ส่วนใหญ่แล้วเป็นปัญหากฎหมายมหาชนน่าจะเป็นสิ่งที่ไม่เหมาะสม ซึ่งในอดีตก็เคยเกิดปัญหาขึ้นมาแล้วหลายครั้ง การตัดสินโดยขาดการนำนิติวิธีทางด้านกฎหมายมหาชนมาใช้ทำให้การทำงานของรัฐติดขัด ไม่ราบรื่น ไม่ต่อเนื่องและก่อให้เกิดปัญหาวิกฤตตามมาหลายต่อหลายครั้ง นอกจากนี้แล้ว การเพิ่มอำนาจให้ศาลรัฐธรรมนูญเข้าไปตรวจสอบการแก้ไขรัฐธรรมนูญรวมทั้งการเข้าไปวินิจฉัยในกรณีที่ผู้มีอำนาจหน้าที่ในการปฏิบัติให้เกิดการปฏิรูปและการปรองดองให้ปฏิบัติตามแผนหรือขั้นตอนที่คณะกรรมยุทธศาสตร์การปฏิรูปและการปรองดองแห่งชาติกำหนด ยังจะทำให้ศาลรัฐธรรมนูญกลายเป็นองค์กรที่มีความสำคัญสูงสุด กลายเป็นองค์กรที่อยู่เหนือฝ่ายนิติบัญญัติและฝ่ายบริหารซึ่งมาจากการเลือกตั้งของประชาชน อำนาจของศาลรัฐธรรมนูญในเรื่องนี้จะอยู่ในรัฐธรรมนูญตลอดไปจนกว่าจะมีการเปลี่ยนรัฐธรรมนูญซึ่งก็เป็นไปได้ยากเพราะแม้ฝ่ายนิติบัญญัติอยากจะแก้ไขรัฐธรรมนูญในประเด็นสำคัญประเด็นใด แต่ถ้าศาลรัฐธรรมนูญไม่เห็นด้วยก็ไม่สามารถทำได้
กรณีตุลาการศาลรัฐธรรมนูญต้องเป็นผู้เชี่ยวชาญด้านกฎหมายมหาชนจึงเป็นเรื่องสำคัญที่สุด นอกจากนี้แล้ว แม้ศาลรัฐธรรมนูญเป็นองค์กรที่มีอำนาจมาก แต่ก็ไม่มีบทบัญญัติใดในรัฐธรรมนูญที่กล่าวถึงการตรวจสอบการดำเนินงานของศาลรัฐธรรมนูญ คำวินิจฉัยที่ไม่ถูกต้องหรือเกินอำนาจหน้าที่ของศาลรัฐธรรมนูญยังคงถูกตรวจสอบไม่ได้ ทำให้ศาลรัฐธรรมนูญกลายเป็นองค์กรที่มีสถานะเหนือกว่าองค์กรอื่นทุกองค์กร สามารถเข้าไปตรวจสอบการทำงานของฝ่ายนิติบัญญัติและฝ่ายบริหารได้แต่ตนเองกลับไม่มีองค์กรใดสามารถเข้าไปตรวจสอบได้
ในประเด็นที่เกี่ยวกับคณะกรรมการยุทธศาสตร์การปฏิรูปและการปรองดองแห่งชาตินั้น เดิมเมื่อคณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญเสนอร่างรัฐธรรมนูญร่างแรกต่อสภาปฏิรูปแห่งชาติเพื่อให้ข้อเสนอแนะและความเห็นตอนช่วงปลายเดือนเมษายน 2558 ไม่ปรากฏว่ามีมาตรา 280 ที่ก่อตั้งคณะกรรมการยุทธศาสตร์การปฏิรูปและการปรองดองแห่งชาติอยู่ในร่างรัฐธรรมนูญ แต่ผมมีข้อสังเกตที่เป็นข้อชวนสงสัยคือ เมื่อปลายเดือนพฤษภาคม 2558 มีการเชิญอาจารย์ด้านกฎหมายมหาชนจากฝรั่งเศส 2 คนและจากเยอรมัน 1 คน มาบรรยายให้สมาชิกสภานิติบัญญัติแห่งชาติ สมาชิกสภาปฏิรูปแห่งชาติ คณะรัฐมนตรี และคณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญฟังในหัวข้อที่เป็นทำนองเดียวกัน คือ การใช้รัฐธรรมนูญเพื่อคลี่คลายวิกฤติทางการเมืองเท่าที่ทราบ นักกฎหมายมหาชนจากฝรั่งเศสทั้ง 2 คนถูกกำหนดให้พูดหัวข้อเกี่ยวกับอำนาจพิเศษของประธานาธิบดีตามมาตรา 16 แห่งรัฐธรรมนูญฉบับปี ค.ศ. 1958 เมื่อได้เห็นบทบัญญัติมาตรา 280 วรรคสองในร่างรัฐธรรมนูญ ผมจึงเริ่มต่อภาพติดและคิดเอาเองว่า เรื่องดังกล่าวคงไม่ใช่เรื่องบังเอิญที่อยู่ๆ แล้วพอคนต่างชาติมาพูดแล้วเราก็เอามาเขียน นอกจากนี้แล้ว เมื่อผมได้ตรวจสอบเอกสารที่เป็นรายงานของคณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญที่มีการนำเสนออย่างละเอียดถึงการปรับปรุงแก้ไขร่างรัฐธรรมนูญตามความเห็นขององค์กรต่างๆ ก็ไม่ปรากฏว่ามีที่ใดที่แสดงให้เห็นถึง “ที่มา” ของมาตรา 280 ครับ
การใช้อำนาจตามมาตรา 16 แห่งรัฐธรรมนูญฝรั่งเศสของประธานาธิบดีฝรั่งเศสนั้นเป็นการใช้อำนาจที่มีลักษณะ “เผด็จการ” กล่าวคือ ในช่วงเวลาวิกฤตของประเทศประธานาธิบดีคนเดียวสามารถใช้อำนาจนิติบัญญัติ บริหาร และตุลาการได้ในช่วงเวลาหนึ่งเพื่อแก้ปัญหาสำคัญของประเทศ ต้องขอย้ำว่าประธานาธิบดีนั้นเป็นผู้ที่ “มาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชน” และก่อนจะใช้อำนาจพิเศษนี้ก็จะต้องแจ้งให้ทั้งฝ่ายนิติบัญญัติ บริหาร ตุลาการ และประชาชนทราบด้วยว่ามีความจำเป็นอย่างไรจึงต้องใช้อำนาจในลักษณะ “เผด็จการ” เช่นนั้น นอกจากนี้ ภายหลังใช้อำนาจดังกล่าวการใช้อำนาจของประธานาธิบดีก็ยังอาจถูกตรวจสอบได้โดยคณะตุลาการรัฐธรรมนูญฝรั่งเศสว่าการใช้อำนาจนั้นเป็นไปตามสถานการณ์ที่รัฐธรรมนูญกำหนดเอาไว้หรือไม่ ซึ่งเมื่อได้อ่านดูบทบัญญัติมาตรา 280 วรรคสองของร่างรัฐธรรมนูญแล้วจึงเห็นได้ชัดว่าได้รับอิทธิพลมาจากมาตรา 16 ของรัฐธรรมนูญฝรั่งเศสอย่างไม่ต้องสงสัยครับ
จริงๆ แล้ว หากจะบอกว่าการใช้อำนาจลักษณะแบบนี้ควรต้องมีไว้ในรัฐธรรมนูญเพื่อช่วยให้ประเทศหลุดพ้นจากภาวะวิกฤติได้ ก็คงพอยอมรับได้ แต่ก็คงต้องออกแบบใหม่ให้มีจุดเชื่อมโยงกับประชาชนหรือตัวแทนของประชาชน ไม่ใช่ให้องค์กรที่ประกอบด้วยคนที่อยู่ในระบบราชการเป็นส่วนใหญ่เข้ามาใช้ทั้งอำนาจนิติบัญญัติและอำนาจบริหารแทนผู้ที่มาจากการเลือกตั้งของประชาชน รวมทั้งเมื่อใช้อำนาจดังกล่าวแล้วก็ยังไม่มีระบบตรวจสอบการใช้อำนาจนั้นอีก จึงทำให้สถานะของคณะกรรมการยุทธศาสตร์การปฏิรูปและการปรองดองแห่งชาติกลายเป็นองค์กรสูงสุดที่เข้ามาควบคุมการทำงานของทั้งฝ่ายนิติบัญญัติและฝ่ายบริหารไปโดยปริยาย ส่วนการใช้อำนาจของคณะกรรมการยุทธศาสตร์การปฏิรูปและการปรองดองแห่งชาติในยามปกติที่บัญญัติไว้ในมาตรา 259-263 ดูยังไงๆ ก็ยังคงเห็นว่าเป็นองค์กรที่มีอำนาจมากเหมือนกับเป็นคณะรัฐมนตรีเสียเองและยังมีอำนาจเหนือคณะรัฐมนตรีที่มีอยู่ คือ สามารถสั่งให้คณะรัฐมนตรีต้องปฏิบัติตามได้อีกด้วย
ประเด็นสุดท้ายคือการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ ประเด็นนี้เป็นประเด็นที่มีผมเพียงคนเดียวเป็นผู้อภิปรายในสภาปฏิรูปแห่งชาติและมีข้อเสนอให้คณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญไปปรับปรุงบทบัญญัติเกี่ยวกับการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญเพื่อให้สามารถทำการแก้ไขเพิ่มเติมในรัฐธรรมนูญได้ง่ายขึ้น โดยในการอภิปรายของผมในครั้งนั้น ผมได้เปรียบเทียบบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญ 2 ฉบับก่อนหน้านี้ว่าในส่วนของการแก้ไขเพิ่มเติมนั้นมีอยู่เพียงมาตราเดียว ในขณะที่ร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่นี้มีบทบัญญัติเกี่ยวกับการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญอยู่ถึง 5 มาตราด้วยกัน การบัญญัติเอาไว้หลายมาตราเช่นนี้เข้าใจว่ามีที่มาจากเหตุการณ์ทางการเมืองในช่วงเวลาที่ผ่านมา ทำให้ต้องมีการวางกลไกในการเข้าไปควบคุมการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญให้เข้มข้นขึ้น
ในร่างรัฐธรรมนูญได้กำหนดถึงการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญไว้ 3 ประเภทด้วยกัน คือ ประเภทห้ามแก้ไขตามมาตรา 268 ซึ่งก็เป็นเรื่องที่ได้เคยบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญฉบับก่อนหน้านี้แล้วคือ การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญที่มีผลเป็นการเปลี่ยนแปลงระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข หรือเปลี่ยนแปลงรูปของรัฐจะกระทำมิได้ ส่วนการแก้ไขเพิ่มเติมประเภทต่อมาคือ ประเภทแก้ไขได้แต่ต้องนำไปให้ศาลรัฐธรรมนูญตรวจสอบก่อนที่จะเสนอให้ประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งออกเสียงประชามติ ได้แก่ บทบัญญัติมาตรา 269 ที่กล่าวถึงการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญในบททั่วไปภาค 1 รากฐานของระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข กับการแก้ไขเพิ่มเติมหลักการพื้นฐานสำคัญ 6 ประการ เช่น หลักประกันเพื่อคุ้มครองสิทธิเสรีภาพและการมีส่วนร่วมของประชาชนทางการเมือง ศาล องค์กรตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐ การปฏิรูปและการสร้างความปรองดอง รวมไปถึงการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญในส่วนที่เกี่ยวกับการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญด้วย เป็นต้น สำหรับการแก้ไขในเรื่องทั่วๆไปที่อยู่นอกเหนือจาก 2 เรื่องดังกล่าว มาตรา 270 ก็ได้กำหนดให้ต้องส่งศาลรัฐธรรมนูญตรวจสอบความชอบด้วยรัฐธรรมนูญก่อนนำขึ้นทูลเกล้าทูลกระหม่อมถวายเพื่อทรงลงพระปรมาภิไธย สรุปง่ายๆ ก็คือการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญฉบับใหม่โดยรัฐสภาเป็นเรื่องที่ทำได้อย่างยากเย็นเข็ญใจเพราะจะต้องได้เสียงสนับสนุนจากสมาชิกรัฐสภาจำนวนไม่น้อยกว่า 2 ใน 3 ของจำนวนสมาชิกเท่าที่มีอยู่ทั้งสองสภาทั้งในวาระที่หนึ่งขั้นรับหลักการและในวาระที่สามขั้นสุดท้าย และการแก้ไขทุกครั้งจะต้องส่งให้ศาลรัฐธรรมนูญตรวจสอบความชอบด้วยรัฐธรรมนูญก่อนประกาศใช้บังคับกับมีบางกรณีที่ต้องนำไปให้ประชาชนออกเสียงประชามติด้วย
ผมได้อภิปรายในสภาปฏิรูปแห่งชาติและมีข้อเสนอไปยังคณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญว่า บทบัญญัติดังกล่าวทำให้การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญเป็นไปได้ยากมากจนแทบจะเรียกได้ว่าไม่สามารถทำได้ ซึ่งผมมีความเห็นว่า การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญนั้นควรตั้งอยู่บนความเหมาะสมและความพอดี ไม่ว่าจะแก้ไขยากเกินไปหรือง่ายเกินไปก็ไม่ดีทั้งนั้น เนื่องจากร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่นี้มีบทบัญญัติ กลไก และองค์กรต่างๆ เกิดขึ้นเป็นครั้งแรก หากเกิดปัญหาขึ้น ถ้าให้แก้ไขรัฐธรรมนูญได้ยากเกินไปก็อาจเกิดผลกระทบต่อการบริหารราชการแผ่นดินและความต่อเนื่องของรัฐได้ ข้อเสนอของผมจึงได้แก่การปรับปรุงบทบัญญัติที่เกี่ยวกับการแก้ไขเพิ่มเติมเสียใหม่โดยบทบัญญัติประเภทห้ามแก้ไขก็คงตามเดิมไว้ ส่วนบทบัญญัติประเภทแก้ไขได้ก็ให้ได้เสียงสนับสนุนจากสมาชิกรัฐสภาจำนวนไม่น้อยกว่ากึ่งหนึ่งของจำนวนสมาชิกเท่าที่มีอยู่ของทั้งสองสภาทั้งในวาระที่หนึ่งขั้นรับหลักการและในวาระที่สามขั้นสุดท้าย สำหรับบทบัญญัติประเภทที่แก้ไขได้แต่เป็นเรื่องสำคัญ ก็ให้ได้เสียงสนับสนุนจากสมาชิกรัฐสภาจำนวนไม่น้อยกว่า 2 ใน 3 ของจำนวนสมาชิกเท่าที่มีอยู่ทั้งสองสภาทั้งในวาระที่หนึ่งขั้นรับหลักการและในวาระที่สามขั้นสุดท้าย จากนั้นก็ส่งให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยความชอบด้วยรัฐธรรมนูญก่อนทูลเกล้าถวายเพื่อทรงลงพระปรมาภิไธยโดยไม่ต้องไปออกเสียงประชามติ เว้นแต่จะเป็นการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ (เกือบ) ทั้งฉบับ
ข้อเสนอของผมไม่ได้รับการตอบรับครับ !!!
ข้อกังวลทั้ง 3 เรื่องของผม อาจดูไม่สำคัญในสายตาของบางคนเท่าไรนักแต่สำหรับผมแล้วเป็นเรื่องใหญ่มาก คณะกรรมการยุทธศาสตร์การปฏิรูปและการปรองดองแห่งชาติที่อาจอยู่ยาวถึง 10 ปีหลังจากรัฐธรรมนูญมีผลใช้บังคับเป็นสิ่งที่น่าวิตกเป็นอย่างยิ่งโดยเฉพาะเมื่อพิจารณาจากอำนาจที่มีอยู่อย่างมากเหนือ ฝ่ายบริหารและฝ่ายปกครองทั้งในยามปกติและในยามวิกฤตรวมทั้งยังไม่มีกลไกในการตรวจสอบการใช้อำนาจของคณะกรรมการชุดนี้อีกด้วย ศาลรัฐธรรมนูญรูปแบบเดิมๆ ที่ก็ “น่ากลัว” อยู่แล้ว แต่กลับเพิ่มอำนาจเข้าไปอีกและก็ยังไม่มีกลไกในการตรวจสอบการใช้อำนาจอีกเช่นกัน แต่อย่างไรก็ตาม ทั้ง 2 เรื่อง ยังไม่ร้ายแรงเท่ากับการปิดกั้นช่องทางในการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญจนเกือบจะทั้งหมดจนทำให้การแก้ไขรัฐธรรมนูญฉบับใหม่แทบจะไม่มีทางเป็นไปได้ ประเด็นเรื่องการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญที่แทบจะเรียกได้ว่าทำไม่ได้ จึงเป็นเหตุผลสำคัญที่ผมตัดสินใจลงมติไม่เห็นชอบร่างรัฐธรรมนูญทั้งฉบับ เพราะเกรงว่าหากภายหลังรัฐธรรมนูญมีผลใช้บังคับแล้วมีบทบัญญัติสำคัญบางประการในรัฐธรรมนูญที่ทำให้กลไกการบริหารประเทศติดขัดเหมือนกับที่เคยเกิดขึ้นในช่วงเวลาของการมีผลใช้บังคับของรัฐธรรมนูญฉบับที่ผ่านมาแล้ว หากการแก้ไขปัญหาต้องทำโดยการแก้ไขรัฐธรรมนูญก็คงไม่สามารถทำได้เพราะไม่สามารถแก้ไขรัฐธรรมนูญได้ ความวุ่นวายและวิกฤติทางการเมืองก็จะกลับเข้ามาสู่ประเทศไทยอีกครั้งหนึ่งครับ !!!
วันนี้ เมื่อสภาปฏิรูปแห่งชาติลงมติไม่เห็นชอบร่างรัฐธรรมนูญทั้งฉบับ เราก็คงต้องติดตามกันต่อไปว่า คณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญชุดใหม่ที่นายกรัฐมนตรีจะต้องเป็นผู้แต่งตั้งขึ้นภายใน 30 วัน นับแต่วันที่ 6 กันยายน 2558 จะมีใครบ้าง และคณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญจะนำรัฐธรรมนูญฉบับใด หรือจะนำร่างรัฐธรรมนูญฉบับที่สภาปฏิรูปแห่งชาติไม่ให้ความเห็นชอบมาเป็น “ฐาน” ในการยกร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่
ส่วนบทบรรณาธิการครั้งต่อไปจะเป็นเมื่อใดนั้น ผมคงตอบตอนนี้ไม่ได้ ต้องขอดูก่อนว่า หลังจากเกิดเหตุการณ์เกี่ยวกับการไม่เห็นชอบรัฐธรรมนูญของสภาปฏิรูปแห่งชาติแล้ว “รัฐบาล” จะดำเนินการบริหารประเทศแบบใด ผ่อนคลายลง เหมือนเดิม หรือเข้มข้นขึ้นครับ จากนั้น จึงค่อยตัดสินใจอีกครั้งหนึ่งว่าจะเขียนบทบรรณาธิการต่อไปตามเดิมหรือไม่ครับ
ศาสตราจารย์ ดร.นันทวัฒน์ บรมานันท์
เหตุผลที่ผมหยุดเขียนบทบรรณาธิการไปปีกว่าส่วนหนึ่งแล้ว ผมได้แจ้งไว้ในบทบรรณาธิการครั้งที่ 344 แต่อีกส่วนหนึ่งนั้น เกิดขึ้นภายหลังจากที่ผมดำรงตำแหน่งคณบดีคณะนิติศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย เมื่อผมให้สัมภาษณ์หรือเขียนบทความที่เกี่ยวข้องกับปัญหาบ้านเมืองก็มักจะถูกนำไปอ้างว่า เป็นความเห็นของคณบดีคณะนิติศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัยบ้าง หรือของคณะนิติศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัยบ้าง ทำให้ผมถูกตำหนิจากหลายๆ คนว่า ผมดึงสถาบันเข้าไปเกี่ยวข้องกับการให้ความเห็นของผม และนอกจากนี้ เมื่อจุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัยเสนอคณบดีคณะนิติศาสตร์และคณบดีคณะรัฐศาสตร์ไปเป็นสมาชิกสภาปฏิรูปแห่งชาติ ก็ยิ่งทำให้การแสดงความเห็นทางวิชาการของผม เป็นไปได้ยากยิ่งขึ้น ด้วยเหตุนี้เองที่ผมตัดสินใจหยุดเขียนบทบรรณาธิการของ www.pub-law.net เป็นเวลานาน
เมื่อวันอาทิตย์ที่ 6 กันยายน ที่ผ่านมา ผมไปทำหน้าที่สมาชิกสภาปฏิรูปแห่งชาติครั้งสุดท้ายด้วยการลงมติ ไม่เห็นชอบร่างรัฐธรรมนูญที่คณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญเสนอต่อสภาปฏิรูปแห่งชาติเพื่อลงมติให้ความเห็นชอบหรือไม่เห็นชอบร่างรัฐธรรมนูญทั้งฉบับตามที่กำหนดไว้ตามมาตรา 37 แห่งรัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราว เมื่อการลงมติเสร็จสิ้น สภาปฏิรูปแห่งชาติก็สิ้นสุดลงตามไป ทำให้ผมพ้นจากพันธนาการไปอย่างหนึ่ง
ช่วงเวลาที่ผ่านมา มีผู้สอบถามเข้ามามากมายถึงความเห็นของผมที่มีต่อร่างรัฐธรรมนูญ ซึ่งผมก็ไม่ได้ให้สัมภาษณ์หรือแสดงความเห็นออกไปด้วยคิดว่า จะเป็นการดีหากผมเขียนความเห็นของผมที่มีต่อร่างรัฐธรรมนูญภายหลังการลงมติของสภาปฏิรูปแห่งชาติ ซึ่งขณะนี้ก็ถึงเวลาดังกล่าวแล้ว ผมจึงได้เขียนบทบรรณาธิการนี้ขึ้น เพื่อนำเสนอความเห็นของผมที่มีต่อร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ของประเทศไทย
ผมมีโอกาสอ่านร่างรัฐธรรมนูญอย่างละเอียด 2 ครั้งด้วยกัน ครั้งแรก เมื่อคณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญได้เสนอร่างรัฐธรรมนูญที่จัดทำเสร็จต่อสภาปฏิรูปแห่งชาติเพื่อพิจารณาให้ข้อเสนอแนะและความเห็นตอนปลายเดือน เมษายน 2558 และ ครั้งที่สอง เมื่อสัปดาห์ที่ผ่านมา หลังจากที่คณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญได้แก้ไขปรับปรุงร่างรัฐธรรมนูญและเสนอต่อสภาปฏิรูปแห่งชาติเพื่อลงมติให้ความเห็นชอบหรือไม่เห็นชอบร่างรัฐธรรมนูญทั้งฉบับ
ในภาพรวม บทบัญญัติของร่างรัฐธรรมนูญส่วนหนึ่งแล้ว “ดูดี” กว่าบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ. 2540 และ 2550 ในหลายเรื่องด้วยกัน เช่น การคุ้มครองสิทธิของประชาชน การลดความเหลื่อมล้ำ การป้องกันการทุจริต และยังมีการแก้ไขปัญหาบางประการที่เกิดขึ้นจากความไม่ชัดเจนของบทบัญญัติต่างๆ ในหลายมาตราที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ. 2550 ให้ชัดเจนยิ่งขึ้น ซึ่งนี่ก็เป็นสิ่งที่ทำให้บางส่วนของร่างรัฐธรรมนูญ “ดูดี” กว่ารัฐธรรมนูญ 2 ฉบับก่อนหน้านี้
แต่ในขณะเดียวกัน ก็มีบทบัญญัติในร่างรัฐธรรมนูญหลายส่วนที่ “ดูดี” สู้รัฐธรรมนูญ 2 ฉบับก่อนหน้านี้ไม่ได้ ไม่ว่าจะเป็นที่มาของนายกรัฐมนตรีที่จะเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรหรือไม่ก็ได้ ที่มาของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรแบบสัดส่วนผสมที่น่าจะทำให้ไม่มีพรรคการเมืองใดมีเสียงข้างมากในสภาผู้แทนราษฎร รวมถึง สมาชิกวุฒิสภาที่มาจากการสรรหามากกว่ามาจากการเลือกตั้ง ประเด็นเหล่านี้ก็มีผู้แสดงความเห็นกันไปมากแล้ว ผมคงไม่ต้องมานั่งเสนอความเห็นซ้ำอีก
อย่างไรก็ตาม นอกจากเรื่องที่ผมได้กล่าวไปแล้วข้างต้น ผมยังมีข้อกังวลในสาระสำคัญของร่างรัฐธรรมนูญอยู่อีกหลายเรื่องด้วยกัน ข้อกังวลที่ผมจะขอนำเสนอในบทบรรณาธิการนี้เป็นเรื่องสำคัญสำหรับผมและก็เป็นเหตุผลสำคัญที่ผมตัดสินใจลงมติไม่เห็นชอบร่างรัฐธรรมนูญที่คณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญเสนอต่อสภาปฏิรูปแห่งชาติ โดยผมมีข้อกังวลอยู่ด้วยกัน 3 เรื่องคือ ศาลรัฐธรรมนูญ คณะกรรมการยุทธศาสตร์การปฏิรูปและการปรองดองแห่งชาติ การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ
ในเรื่องที่เกี่ยวกับศาลรัฐธรรมนูญนั้น เป็นที่ประจักษ์แล้วว่าในช่วงเวลาของการบังคับใช้รัฐธรรมนูญ 2 ฉบับก่อนหน้านี้ ศาลรัฐธรรมนูญเป็นองค์กรตามรัฐธรรมนูญที่ถูกวิพากษ์วิจารณ์ถึงการทำหน้าที่ของตนเองมากที่สุด ประเด็นที่ถูกวิพากษ์วิจารณ์นั้นมีอยู่หลายประเด็นด้วยกัน บางประเด็นก็เป็นที่เคลือบแคลงและสงสัยของผู้คนจำนวนมาก ซึ่งผมได้พิจารณาดูแล้วเห็นว่า ปัญหาที่เกิดขึ้นในการทำงานของศาลรัฐธรรมนูญส่วนหนึ่งแล้วเป็นเรื่องขององค์ความรู้ด้านกฎหมายมหาชนที่จะต้องมีนิติวิธีที่แตกต่างไปจากกฎหมายเอกชน ซึ่งเรื่องนี้ก็เป็นเรื่องที่มีการวิพากษ์วิจารณ์กันตลอดเวลาร่วม 15 ปีที่ผ่านมา แต่เมื่อพิจารณาดูร่างรัฐธรรมนูญมาตรา 215 แล้วก็รู้สึกผิดหวังที่ปัญหาการ “ขาด” นักกฎหมายมหาชนในศาลรัฐธรรมนูญซึ่งอาจจะต้องเป็นผู้ที่มีความเชี่ยวชาญทางด้านกฎหมายรัฐธรรมนูญเข้าไปเป็นตุลาการศาลรัฐธรรมนูญก็ยังคงไม่ได้รับการแก้ไข ตุลาการจำนวน 7 คนที่เป็นนักกฎหมายคงมีเพียงไม่เกิน 3 คนที่ “อาจ” เป็นนักกฎหมายมหาชน นอกจากนั้นเป็นนักกฎหมายเอกชน เรื่องนี้ก็เป็นเรื่องที่พูดคุยกันมาตลอดว่า การที่นำเอานักกฎหมายเอกชนเข้ามาตัดสินปัญหาที่ส่วนใหญ่แล้วเป็นปัญหากฎหมายมหาชนน่าจะเป็นสิ่งที่ไม่เหมาะสม ซึ่งในอดีตก็เคยเกิดปัญหาขึ้นมาแล้วหลายครั้ง การตัดสินโดยขาดการนำนิติวิธีทางด้านกฎหมายมหาชนมาใช้ทำให้การทำงานของรัฐติดขัด ไม่ราบรื่น ไม่ต่อเนื่องและก่อให้เกิดปัญหาวิกฤตตามมาหลายต่อหลายครั้ง นอกจากนี้แล้ว การเพิ่มอำนาจให้ศาลรัฐธรรมนูญเข้าไปตรวจสอบการแก้ไขรัฐธรรมนูญรวมทั้งการเข้าไปวินิจฉัยในกรณีที่ผู้มีอำนาจหน้าที่ในการปฏิบัติให้เกิดการปฏิรูปและการปรองดองให้ปฏิบัติตามแผนหรือขั้นตอนที่คณะกรรมยุทธศาสตร์การปฏิรูปและการปรองดองแห่งชาติกำหนด ยังจะทำให้ศาลรัฐธรรมนูญกลายเป็นองค์กรที่มีความสำคัญสูงสุด กลายเป็นองค์กรที่อยู่เหนือฝ่ายนิติบัญญัติและฝ่ายบริหารซึ่งมาจากการเลือกตั้งของประชาชน อำนาจของศาลรัฐธรรมนูญในเรื่องนี้จะอยู่ในรัฐธรรมนูญตลอดไปจนกว่าจะมีการเปลี่ยนรัฐธรรมนูญซึ่งก็เป็นไปได้ยากเพราะแม้ฝ่ายนิติบัญญัติอยากจะแก้ไขรัฐธรรมนูญในประเด็นสำคัญประเด็นใด แต่ถ้าศาลรัฐธรรมนูญไม่เห็นด้วยก็ไม่สามารถทำได้
กรณีตุลาการศาลรัฐธรรมนูญต้องเป็นผู้เชี่ยวชาญด้านกฎหมายมหาชนจึงเป็นเรื่องสำคัญที่สุด นอกจากนี้แล้ว แม้ศาลรัฐธรรมนูญเป็นองค์กรที่มีอำนาจมาก แต่ก็ไม่มีบทบัญญัติใดในรัฐธรรมนูญที่กล่าวถึงการตรวจสอบการดำเนินงานของศาลรัฐธรรมนูญ คำวินิจฉัยที่ไม่ถูกต้องหรือเกินอำนาจหน้าที่ของศาลรัฐธรรมนูญยังคงถูกตรวจสอบไม่ได้ ทำให้ศาลรัฐธรรมนูญกลายเป็นองค์กรที่มีสถานะเหนือกว่าองค์กรอื่นทุกองค์กร สามารถเข้าไปตรวจสอบการทำงานของฝ่ายนิติบัญญัติและฝ่ายบริหารได้แต่ตนเองกลับไม่มีองค์กรใดสามารถเข้าไปตรวจสอบได้
ในประเด็นที่เกี่ยวกับคณะกรรมการยุทธศาสตร์การปฏิรูปและการปรองดองแห่งชาตินั้น เดิมเมื่อคณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญเสนอร่างรัฐธรรมนูญร่างแรกต่อสภาปฏิรูปแห่งชาติเพื่อให้ข้อเสนอแนะและความเห็นตอนช่วงปลายเดือนเมษายน 2558 ไม่ปรากฏว่ามีมาตรา 280 ที่ก่อตั้งคณะกรรมการยุทธศาสตร์การปฏิรูปและการปรองดองแห่งชาติอยู่ในร่างรัฐธรรมนูญ แต่ผมมีข้อสังเกตที่เป็นข้อชวนสงสัยคือ เมื่อปลายเดือนพฤษภาคม 2558 มีการเชิญอาจารย์ด้านกฎหมายมหาชนจากฝรั่งเศส 2 คนและจากเยอรมัน 1 คน มาบรรยายให้สมาชิกสภานิติบัญญัติแห่งชาติ สมาชิกสภาปฏิรูปแห่งชาติ คณะรัฐมนตรี และคณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญฟังในหัวข้อที่เป็นทำนองเดียวกัน คือ การใช้รัฐธรรมนูญเพื่อคลี่คลายวิกฤติทางการเมืองเท่าที่ทราบ นักกฎหมายมหาชนจากฝรั่งเศสทั้ง 2 คนถูกกำหนดให้พูดหัวข้อเกี่ยวกับอำนาจพิเศษของประธานาธิบดีตามมาตรา 16 แห่งรัฐธรรมนูญฉบับปี ค.ศ. 1958 เมื่อได้เห็นบทบัญญัติมาตรา 280 วรรคสองในร่างรัฐธรรมนูญ ผมจึงเริ่มต่อภาพติดและคิดเอาเองว่า เรื่องดังกล่าวคงไม่ใช่เรื่องบังเอิญที่อยู่ๆ แล้วพอคนต่างชาติมาพูดแล้วเราก็เอามาเขียน นอกจากนี้แล้ว เมื่อผมได้ตรวจสอบเอกสารที่เป็นรายงานของคณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญที่มีการนำเสนออย่างละเอียดถึงการปรับปรุงแก้ไขร่างรัฐธรรมนูญตามความเห็นขององค์กรต่างๆ ก็ไม่ปรากฏว่ามีที่ใดที่แสดงให้เห็นถึง “ที่มา” ของมาตรา 280 ครับ
การใช้อำนาจตามมาตรา 16 แห่งรัฐธรรมนูญฝรั่งเศสของประธานาธิบดีฝรั่งเศสนั้นเป็นการใช้อำนาจที่มีลักษณะ “เผด็จการ” กล่าวคือ ในช่วงเวลาวิกฤตของประเทศประธานาธิบดีคนเดียวสามารถใช้อำนาจนิติบัญญัติ บริหาร และตุลาการได้ในช่วงเวลาหนึ่งเพื่อแก้ปัญหาสำคัญของประเทศ ต้องขอย้ำว่าประธานาธิบดีนั้นเป็นผู้ที่ “มาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชน” และก่อนจะใช้อำนาจพิเศษนี้ก็จะต้องแจ้งให้ทั้งฝ่ายนิติบัญญัติ บริหาร ตุลาการ และประชาชนทราบด้วยว่ามีความจำเป็นอย่างไรจึงต้องใช้อำนาจในลักษณะ “เผด็จการ” เช่นนั้น นอกจากนี้ ภายหลังใช้อำนาจดังกล่าวการใช้อำนาจของประธานาธิบดีก็ยังอาจถูกตรวจสอบได้โดยคณะตุลาการรัฐธรรมนูญฝรั่งเศสว่าการใช้อำนาจนั้นเป็นไปตามสถานการณ์ที่รัฐธรรมนูญกำหนดเอาไว้หรือไม่ ซึ่งเมื่อได้อ่านดูบทบัญญัติมาตรา 280 วรรคสองของร่างรัฐธรรมนูญแล้วจึงเห็นได้ชัดว่าได้รับอิทธิพลมาจากมาตรา 16 ของรัฐธรรมนูญฝรั่งเศสอย่างไม่ต้องสงสัยครับ
จริงๆ แล้ว หากจะบอกว่าการใช้อำนาจลักษณะแบบนี้ควรต้องมีไว้ในรัฐธรรมนูญเพื่อช่วยให้ประเทศหลุดพ้นจากภาวะวิกฤติได้ ก็คงพอยอมรับได้ แต่ก็คงต้องออกแบบใหม่ให้มีจุดเชื่อมโยงกับประชาชนหรือตัวแทนของประชาชน ไม่ใช่ให้องค์กรที่ประกอบด้วยคนที่อยู่ในระบบราชการเป็นส่วนใหญ่เข้ามาใช้ทั้งอำนาจนิติบัญญัติและอำนาจบริหารแทนผู้ที่มาจากการเลือกตั้งของประชาชน รวมทั้งเมื่อใช้อำนาจดังกล่าวแล้วก็ยังไม่มีระบบตรวจสอบการใช้อำนาจนั้นอีก จึงทำให้สถานะของคณะกรรมการยุทธศาสตร์การปฏิรูปและการปรองดองแห่งชาติกลายเป็นองค์กรสูงสุดที่เข้ามาควบคุมการทำงานของทั้งฝ่ายนิติบัญญัติและฝ่ายบริหารไปโดยปริยาย ส่วนการใช้อำนาจของคณะกรรมการยุทธศาสตร์การปฏิรูปและการปรองดองแห่งชาติในยามปกติที่บัญญัติไว้ในมาตรา 259-263 ดูยังไงๆ ก็ยังคงเห็นว่าเป็นองค์กรที่มีอำนาจมากเหมือนกับเป็นคณะรัฐมนตรีเสียเองและยังมีอำนาจเหนือคณะรัฐมนตรีที่มีอยู่ คือ สามารถสั่งให้คณะรัฐมนตรีต้องปฏิบัติตามได้อีกด้วย
ประเด็นสุดท้ายคือการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ ประเด็นนี้เป็นประเด็นที่มีผมเพียงคนเดียวเป็นผู้อภิปรายในสภาปฏิรูปแห่งชาติและมีข้อเสนอให้คณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญไปปรับปรุงบทบัญญัติเกี่ยวกับการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญเพื่อให้สามารถทำการแก้ไขเพิ่มเติมในรัฐธรรมนูญได้ง่ายขึ้น โดยในการอภิปรายของผมในครั้งนั้น ผมได้เปรียบเทียบบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญ 2 ฉบับก่อนหน้านี้ว่าในส่วนของการแก้ไขเพิ่มเติมนั้นมีอยู่เพียงมาตราเดียว ในขณะที่ร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่นี้มีบทบัญญัติเกี่ยวกับการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญอยู่ถึง 5 มาตราด้วยกัน การบัญญัติเอาไว้หลายมาตราเช่นนี้เข้าใจว่ามีที่มาจากเหตุการณ์ทางการเมืองในช่วงเวลาที่ผ่านมา ทำให้ต้องมีการวางกลไกในการเข้าไปควบคุมการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญให้เข้มข้นขึ้น
ในร่างรัฐธรรมนูญได้กำหนดถึงการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญไว้ 3 ประเภทด้วยกัน คือ ประเภทห้ามแก้ไขตามมาตรา 268 ซึ่งก็เป็นเรื่องที่ได้เคยบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญฉบับก่อนหน้านี้แล้วคือ การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญที่มีผลเป็นการเปลี่ยนแปลงระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข หรือเปลี่ยนแปลงรูปของรัฐจะกระทำมิได้ ส่วนการแก้ไขเพิ่มเติมประเภทต่อมาคือ ประเภทแก้ไขได้แต่ต้องนำไปให้ศาลรัฐธรรมนูญตรวจสอบก่อนที่จะเสนอให้ประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งออกเสียงประชามติ ได้แก่ บทบัญญัติมาตรา 269 ที่กล่าวถึงการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญในบททั่วไปภาค 1 รากฐานของระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข กับการแก้ไขเพิ่มเติมหลักการพื้นฐานสำคัญ 6 ประการ เช่น หลักประกันเพื่อคุ้มครองสิทธิเสรีภาพและการมีส่วนร่วมของประชาชนทางการเมือง ศาล องค์กรตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐ การปฏิรูปและการสร้างความปรองดอง รวมไปถึงการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญในส่วนที่เกี่ยวกับการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญด้วย เป็นต้น สำหรับการแก้ไขในเรื่องทั่วๆไปที่อยู่นอกเหนือจาก 2 เรื่องดังกล่าว มาตรา 270 ก็ได้กำหนดให้ต้องส่งศาลรัฐธรรมนูญตรวจสอบความชอบด้วยรัฐธรรมนูญก่อนนำขึ้นทูลเกล้าทูลกระหม่อมถวายเพื่อทรงลงพระปรมาภิไธย สรุปง่ายๆ ก็คือการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญฉบับใหม่โดยรัฐสภาเป็นเรื่องที่ทำได้อย่างยากเย็นเข็ญใจเพราะจะต้องได้เสียงสนับสนุนจากสมาชิกรัฐสภาจำนวนไม่น้อยกว่า 2 ใน 3 ของจำนวนสมาชิกเท่าที่มีอยู่ทั้งสองสภาทั้งในวาระที่หนึ่งขั้นรับหลักการและในวาระที่สามขั้นสุดท้าย และการแก้ไขทุกครั้งจะต้องส่งให้ศาลรัฐธรรมนูญตรวจสอบความชอบด้วยรัฐธรรมนูญก่อนประกาศใช้บังคับกับมีบางกรณีที่ต้องนำไปให้ประชาชนออกเสียงประชามติด้วย
ผมได้อภิปรายในสภาปฏิรูปแห่งชาติและมีข้อเสนอไปยังคณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญว่า บทบัญญัติดังกล่าวทำให้การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญเป็นไปได้ยากมากจนแทบจะเรียกได้ว่าไม่สามารถทำได้ ซึ่งผมมีความเห็นว่า การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญนั้นควรตั้งอยู่บนความเหมาะสมและความพอดี ไม่ว่าจะแก้ไขยากเกินไปหรือง่ายเกินไปก็ไม่ดีทั้งนั้น เนื่องจากร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่นี้มีบทบัญญัติ กลไก และองค์กรต่างๆ เกิดขึ้นเป็นครั้งแรก หากเกิดปัญหาขึ้น ถ้าให้แก้ไขรัฐธรรมนูญได้ยากเกินไปก็อาจเกิดผลกระทบต่อการบริหารราชการแผ่นดินและความต่อเนื่องของรัฐได้ ข้อเสนอของผมจึงได้แก่การปรับปรุงบทบัญญัติที่เกี่ยวกับการแก้ไขเพิ่มเติมเสียใหม่โดยบทบัญญัติประเภทห้ามแก้ไขก็คงตามเดิมไว้ ส่วนบทบัญญัติประเภทแก้ไขได้ก็ให้ได้เสียงสนับสนุนจากสมาชิกรัฐสภาจำนวนไม่น้อยกว่ากึ่งหนึ่งของจำนวนสมาชิกเท่าที่มีอยู่ของทั้งสองสภาทั้งในวาระที่หนึ่งขั้นรับหลักการและในวาระที่สามขั้นสุดท้าย สำหรับบทบัญญัติประเภทที่แก้ไขได้แต่เป็นเรื่องสำคัญ ก็ให้ได้เสียงสนับสนุนจากสมาชิกรัฐสภาจำนวนไม่น้อยกว่า 2 ใน 3 ของจำนวนสมาชิกเท่าที่มีอยู่ทั้งสองสภาทั้งในวาระที่หนึ่งขั้นรับหลักการและในวาระที่สามขั้นสุดท้าย จากนั้นก็ส่งให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยความชอบด้วยรัฐธรรมนูญก่อนทูลเกล้าถวายเพื่อทรงลงพระปรมาภิไธยโดยไม่ต้องไปออกเสียงประชามติ เว้นแต่จะเป็นการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ (เกือบ) ทั้งฉบับ
ข้อเสนอของผมไม่ได้รับการตอบรับครับ !!!
ข้อกังวลทั้ง 3 เรื่องของผม อาจดูไม่สำคัญในสายตาของบางคนเท่าไรนักแต่สำหรับผมแล้วเป็นเรื่องใหญ่มาก คณะกรรมการยุทธศาสตร์การปฏิรูปและการปรองดองแห่งชาติที่อาจอยู่ยาวถึง 10 ปีหลังจากรัฐธรรมนูญมีผลใช้บังคับเป็นสิ่งที่น่าวิตกเป็นอย่างยิ่งโดยเฉพาะเมื่อพิจารณาจากอำนาจที่มีอยู่อย่างมากเหนือ ฝ่ายบริหารและฝ่ายปกครองทั้งในยามปกติและในยามวิกฤตรวมทั้งยังไม่มีกลไกในการตรวจสอบการใช้อำนาจของคณะกรรมการชุดนี้อีกด้วย ศาลรัฐธรรมนูญรูปแบบเดิมๆ ที่ก็ “น่ากลัว” อยู่แล้ว แต่กลับเพิ่มอำนาจเข้าไปอีกและก็ยังไม่มีกลไกในการตรวจสอบการใช้อำนาจอีกเช่นกัน แต่อย่างไรก็ตาม ทั้ง 2 เรื่อง ยังไม่ร้ายแรงเท่ากับการปิดกั้นช่องทางในการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญจนเกือบจะทั้งหมดจนทำให้การแก้ไขรัฐธรรมนูญฉบับใหม่แทบจะไม่มีทางเป็นไปได้ ประเด็นเรื่องการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญที่แทบจะเรียกได้ว่าทำไม่ได้ จึงเป็นเหตุผลสำคัญที่ผมตัดสินใจลงมติไม่เห็นชอบร่างรัฐธรรมนูญทั้งฉบับ เพราะเกรงว่าหากภายหลังรัฐธรรมนูญมีผลใช้บังคับแล้วมีบทบัญญัติสำคัญบางประการในรัฐธรรมนูญที่ทำให้กลไกการบริหารประเทศติดขัดเหมือนกับที่เคยเกิดขึ้นในช่วงเวลาของการมีผลใช้บังคับของรัฐธรรมนูญฉบับที่ผ่านมาแล้ว หากการแก้ไขปัญหาต้องทำโดยการแก้ไขรัฐธรรมนูญก็คงไม่สามารถทำได้เพราะไม่สามารถแก้ไขรัฐธรรมนูญได้ ความวุ่นวายและวิกฤติทางการเมืองก็จะกลับเข้ามาสู่ประเทศไทยอีกครั้งหนึ่งครับ !!!
วันนี้ เมื่อสภาปฏิรูปแห่งชาติลงมติไม่เห็นชอบร่างรัฐธรรมนูญทั้งฉบับ เราก็คงต้องติดตามกันต่อไปว่า คณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญชุดใหม่ที่นายกรัฐมนตรีจะต้องเป็นผู้แต่งตั้งขึ้นภายใน 30 วัน นับแต่วันที่ 6 กันยายน 2558 จะมีใครบ้าง และคณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญจะนำรัฐธรรมนูญฉบับใด หรือจะนำร่างรัฐธรรมนูญฉบับที่สภาปฏิรูปแห่งชาติไม่ให้ความเห็นชอบมาเป็น “ฐาน” ในการยกร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่
ส่วนบทบรรณาธิการครั้งต่อไปจะเป็นเมื่อใดนั้น ผมคงตอบตอนนี้ไม่ได้ ต้องขอดูก่อนว่า หลังจากเกิดเหตุการณ์เกี่ยวกับการไม่เห็นชอบรัฐธรรมนูญของสภาปฏิรูปแห่งชาติแล้ว “รัฐบาล” จะดำเนินการบริหารประเทศแบบใด ผ่อนคลายลง เหมือนเดิม หรือเข้มข้นขึ้นครับ จากนั้น จึงค่อยตัดสินใจอีกครั้งหนึ่งว่าจะเขียนบทบรรณาธิการต่อไปตามเดิมหรือไม่ครับ
ศาสตราจารย์ ดร.นันทวัฒน์ บรมานันท์
